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传统上，探索公共利益问题有三种方法。[26] 第一种方法是把它和或抽象的，或实体的，或理想的自然法规、正义、正当理由这一类价值标准和规范连在一起；第二种方法是把它和个别人物的特殊利益连在一起（如所谓“朕即国家”一说），或和集团、阶级的特殊利益连在一起（马克思主义），或和多数派的特殊利益连在一起；第三种方法是把它和个人之间竞争过程（古典自由主义这样认为）或集团之间竞争过程（本特利主义［Bentleyism］）的结果连在一起。对所有这几种方法来说，问题是要给公共利益下一个具体而非模糊、普遍而非特殊的定义。遗憾的是，在绝大多数情况下，或者有具体性而无普遍性，或者有普遍性而无具体性。部分地解决这个问题的办法就是从统治机构的具体方面着眼来给公共利益下定义。一个拥有高度制度化的统治机构和程序的社会，能更好地阐明和实现其公共利益。正如弗里德里克（Friedrich）所争辩的：“组织化（即制度化）的政治共同体比非组织化的政治共同体更适应于做出决议和发展政策。”[27] 在这个意义上，公共利益既非先天存在于自然法之中或存在于人民意志之中的某种东西，也非政治过程所产生的任何一种结果。相反，它是一切增强统治机构的东西。公共利益就是公共机构的利益。它是政府组织制度化创造和带来的东西。在一个复杂的政治体系中，政府的各种组织和程序代表着公共利益的不同侧面。复杂社会的公共利益是件复杂的事情。
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民主党人惯于认为政府各机构具有代表职能，也就是能表达另外一些社团（政府机构的选民）的利益。因此他们往往忘却政府机构有其自身的利益。这些利益不仅存在，而且还相当具体。诸如“白宫的利益是什么？参议院的利益是什么？众议院的利益是什么？最高法院的利益是什么？”之类的问题，回答起来确有困难，但决非完全答不出，找到了这些问题的答案就差不多可以说是求得了美国“公共利益”的近似值。同样，英国的公共利益的近似值就是英王、内阁和议会各机构的利益。在苏联，答案将涉及苏共中央主席团、书记处和中央委员会等机构的特殊利益。
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制度利益和制度中的个人利益是有区别的。凯恩斯（Keynes）富于洞见的话——“从长远观点看，我们都已死去”——只适用于个人，而不适用于制度。个人利益必然是短期的。制度的利益则会与世长存。制度的卫道士必然会为这个制度千秋万代的利益着想。亚里士多德说：“对于民主政体和寡头政体同样适用的真正上策不是那种能确保民主或寡头本身最大限度膨胀的政策，而是能确保它们最长久地延续寿命的政策。”[28] 企图把眼前的权力和其他利益扩大到顶峰的官员们，从长远来看恰恰是削弱了他们的制度。从他们自身的眼前愿望出发，也许最高法院的法官们希望宣布某项国会议案违宪。但是，在决定这样做是否符合公共利益时，他们可能自问，这样做是否首先符合最高法院本身长远的制度性利益。只有像约翰·马歇尔（John Marshall）这样的司法大家才会借助马伯里对麦迪逊诉讼案件的判决，来加强最高法院的权力，以便使总统和国会没有提出挑战的余地。与此形成鲜明对照的是在20世纪30年代，最高法院大法官们几乎就是为了眼前的利益而牺牲了该院的长远利益。
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“对通用汽车公司有好处的对国家也有好处”，这句话至少包含部分的真理。但是，“对总统有好处的对国家也有好处”，则包含更多的真理。问问任何一群知书达理的美国人哪五位总统最强，哪五位总统最弱，哪五位总统最好，哪五位总统最坏，如果把强与好，弱与坏联系在一起的人不是百分之百起码也是百分之八十。美国人民拥戴像杰斐逊、林肯、大小罗斯福和威尔逊这样的总统，因为他们在任职期间都扩大了总统的权力，人们把他们看作是促进公共福利和民族利益的仁慈的倡导者。而像布坎南、格兰特和哈丁这样的总统，他们没能维护自己机构的权力免受其他集团的侵扰，因而被认为没能为国家谋利益。制度利益与公共利益不谋而合。总统这一机构的权力与政体的公益融为一体。
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同样，我们可以根据共产党最高机构的利益大致得出苏联的公共利益：“对最高主席团有好处的对苏联也有好处。”如此看问题，斯大林主义可以被视为是统治者的个人利益高于党的集体利益的现象。从20世纪30年代晚期开始，斯大林就一直在削弱着党，1939年至1952年间没有召开过一次党代表大会。第二次世界大战期间以及之后，中央委员会也很少开会。在此期间，新设置的各种争权机构削弱了党的书记处和党的各级组织。依此推理，这一过程本来是可能导致一套统治机构被另一套统治机构所代替的，一些美国专家和苏联领导人也的确曾经认为，是政府机构而非党的组织将成为苏联社会的统治机构。但是，这既非斯大林这样做的目的，也非他这样做的后果。他所加强的是他个人的权力，而不是政府的权力。当他去世时，他的个人权力也随他而消逝了。赫鲁晓夫赢得了填补由此而产生的权力真空的斗争，因为他将自己的利益和党的利益糅合在一起，而马林科夫所以在这场斗争中败北，乃因为他把自己和政府官僚糅合在一起。赫鲁晓夫权力的巩固标志着党的主要机关的东山再起。斯大林削弱党和格兰特削弱总统权力，可谓异曲同工，尽管他们这样做的动机和采取的方式截然不同。美国的公共利益要求有强有力的总统权力，苏联的公共利益则需要有强有力的党。
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从自然法的理论来看，政府行为的合法性在于这些行为能与“公众哲学”[29] 保持一致。根据民主理论，政府行为的合法性来源于它们对人民意志的体现。根据程序概念，如果政府行为表达了有关各方进行冲突和达成妥协这一过程的结果，那它就是合法的。但是，从另一种意义上来说，也可以从政府行为是否反映政府机构本身的利益来寻索政府行为的合法性。这一概念显然和代议制政府理论不同。因为据此概念，政府机构的合法性和权威并非视其在多大程度上代表人民的利益或是其他什么集团的利益，而是视其在多大程度上具有区别于其他所有组织的自身利益。政客们常说，上台后往往发现许多事情和竞选时“看起来不一样”。这个“不一样”就是政府机构利益要求的一种表现。准确地说，正是这种当朝与在野时看问题角度的“不一样”才使政府官员对国民的要求成为合法。譬如说在美国，总统作为个人，他的利益可能先是部分地和暂时地与某一集团的利益相偶合，然后又可能与另一集团的利益相偶合。但是正如诺伊施塔特（Neustadt）所说的那样，总统作为一个职位，它的利益和任何集团的利益都不会偶合。[30] 总统的权力并非来自他所代表的阶级、集团、地区或大众的利益，而是来自这样一个事实：他不代表上述任何一种利益。总统看问题的角度只有在当总统时才会有。正是基于这一点，总统宝座才既权力强大，又很孤独。总统职位的权威植根于其孤独之中。
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美国总统和苏共中央委员会皆属能够赋予公共利益以实质性内容的政治制度。这种政治制度的存在，在政治上将发达社会与不发达社会区分开来。它同样能区分道德社会与非道德社会。制度化程度低下的政府不仅仅是个弱的政府，而且还是一个坏的政府。政府的职能就是统治。一个缺乏权威的弱政府是不能履行其职能的，同时它还是一个不道德的政府，就像一个腐败的法官、一个怯懦的士兵或一个无知的教师是不道德的一样。在复杂的社会中，人们需要有道德基石的政治制度。
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社会文化和政治机构之间的关系是辩证的。德·茹弗内尔（de Jouvenel）说，共同体意即“信任的制度化”，“公共权威的关键性职能”就是“增加在全社会人们心中普遍存在的相互信任”。[31] 相反，社会文化中缺乏信任将给公共制度的建立带来极大的阻碍。那些缺乏稳定和效能的政府的社会，也同样缺乏公民间的相互信任，缺乏民族和公众的忠诚心理，缺乏组织的技能。不同家族、村寨或部落成员间潜在的或实际存在的敌视行为就是他们的政治文化。这些特征可以在许多文化中找到，最突出的恐怕就是表现在阿拉伯世界和拉丁美洲。“阿拉伯人之间的猜忌”，一位敏感的观察家评论道，
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早在童年时代获得的价值体系中就孕育而成了……组织、团结和内聚力全不具备……他们的公共意识未得到发展，他们的社会觉悟微弱。对国家的忠诚很不牢固，与领袖的认同感淡薄。再者，阿拉伯人普遍对当权者持怀疑态度，对他们缺乏信念。[32]
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在拉丁美洲，类似的不良传统，如以我为中心的个人主义、对社会其他集团的不信任和仇恨比比皆是。“在美洲，无论是人与人之间，还是国与国之间，都不存在信任”，玻利瓦尔（Bolívar）曾惋惜道，“条约只是一纸空文，宪法被束之高阁，选举只是互相残杀，自由就是无政府混乱，生活就是活受罪。在美洲，唯一能做的就是移居异国他乡。”一个世纪之后，我们又听到了同样的怨声。厄瓜多尔一家报纸说道：“相互伏击和充满没完没了的猜忌的政治，使我们除了破坏和摧毁民族灵魂以外，什么事也干不成。这样的政治已耗尽了我们的精力，使我们疲惫不堪。”[33]
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除了阿拉伯文化和伊比利亚文化以外，在其他国家亦有类似的特征。在埃塞俄比亚，“相互猜忌，不合作成为这个国家政治气候的指示计。它使得人们对团结和达成一致性意见不抱奢望……认为通过相互间的彼此信任可能会超脱猜忌和疑虑的气氛的观点可谓是凤毛麟角”。伊朗政治素有“猜疑政治”之称。据说，伊朗人“觉得相互间信任或者和任何相当数量的人一起长期共事简直困难得不可思议”。在缅甸，孩子从小就被教导：“只有在家人中间才是安全的，所有外人，特别是陌生人，都是祸根，千万不能掉以轻心。”结果，缅甸人觉得，将自己纳入人们相互间客观存在的、常规的关系网络，不论其形式如何，都具有不可想象的困难。即使是像意大利这样经济发达的“西方”国家，也会有这样的政治文化：“政治隔离相对而言没有缓解，社会孤立和不信任依然存在。”[34]
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笼罩着这些社会的互不信任的气氛，使得人们和与自己休戚与共的团体也是离心离德的。他们对自己的宗族，也许还有部落，尚能或勉强能保持忠顺。但是，对于那些范围再大一些的政治制度，他们就不会如此了。在政治上先进的社会里，人们对那些和自己有切身利益的社团的忠诚不仅从属于，而且融化在对国家的忠诚之中。柏克说：“对局部之偏爱不会影响对整体的爱……爱自己的小团体、小天地，实乃世人爱天下大公之要则（或谓胚芽）。”而在缺少政治共同体的社会里，人们对原生的社会、经济组织——家庭、宗族、部落、村寨、宗教、社会阶级——的忠诚与对在更大范围内存在的政治制度所具有的公共权威的忠诚是两回事，前者与后者竞争，并且常胜过后者。在今天的非洲，人们对部落的忠诚要比对民族和国家的忠诚强烈。卡尔曼·西尔弗特（Kalman Silvert）认为，在拉丁美洲，“人们对国家本来就不信任，加上政府内又有经济界和职业界的利益的直接代表，便毁坏了政党，腐蚀了多元主义，剥夺了最广泛意义上的政治行为的所有威严”[35] 。一位学者曾指出：“在阿拉伯世界里，国家一向软弱无力，它比家庭、宗教团体和统治阶级等还要弱。私利总是高于公益。”H. A. R.吉布（H. A. R. Gibb）也发出类似的感慨：“自从古老的社团崩溃以来，正是阿拉伯国家的极度虚弱，才使得没有一个社会机构能起到疏导、解释、表达和调动公共意志的作用……一言以蔽之，根本没有能起作用的社会民主机构。”[36] 意大利人在自己家庭范围内表现出的“德行常常是其他国家人民献身于整个国家福利的德行；意大利人真正的爱国主义就是他们对家庭的忠诚……一切官方和法律权威在被证实为友好和无害之前，统统被认为是含有敌意的。”[37] 因此，在一个缺乏政治共同体感的政治落后的社会里，每个领袖、每个个人、每个集团皆在追逐或被看作是在追逐自己眼前的物质目标，而置更广泛的公益于不顾。
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彼此不信任和人心不齐使社会变为一盘散沙。政治发达社会与政治不发达社会的分水岭就是各自拥有组织的数量、规模和效率，这是一目了然的。如果社会和经济变革破坏或摧毁了人们结社的传统基础，获得高水平的政治发展便依赖于人们形成新的结社的能力。德·托克维尔就此说过：“在现代国家里，结社的科学乃科学之母；其他一切的进步实系于这门科学的发展。”班菲尔德笔下所描述的那种低级社会里的村落与同样规模的美国乡镇相比，两者之间最明显、最惊人的差别就是后者“频繁的社团活动是以本镇共同福利作为其目的的，或者至少作为其目的的一部分”[38] 。相反，意大利村落只有一种社团，并且这个社团还不从事任何公益性活动。社团缺乏，组织发展层次低下，乃是政治混乱而动荡的社会的特点。乔治·洛奇（George Lodge）指出，拉丁美洲最大的问题就在于，“相对来说，那里没有美国人所熟知的社会组织”。于是就出现了“能动性组织的真空”，它使民主难以实现，经济发展缓慢。传统社会能否得心应手地按现代化的要求改革其政治体制几乎直接依靠它的人民的组织技巧和能力。只有那些极富于这种技能的、为数极少的民族，例如日本人，方能相对平稳地过渡到具有发达经济和现代政体的社会中。白鲁恂（Lucian Pye）认为：“发展和现代化方面的问题，都渊源于能否建立起更有效、更灵活、更复杂和更合理的组织……鉴别发展的最终试金石在于一个民族是否有能力建立和维系庞大、复杂、灵活的组织形式。”[39] 但在当今世界上，建立这种机构的能力实在很缺乏。共产党人为处于现代化之中的国家所提供的，首先就是这种满足道德需要和创建合法公共秩序的能力。
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变化社会中的政治秩序 政治参与：现代化与政治衰朽
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现代化与政治意识
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现代化是一个多层面的进程，它涉及人类思想和行为所有领域里的变革。它就像丹尼尔·勒纳（Daniel Lerner）所说的，“是一个具有其自身某些明显特质的进程，这种明显的特质足以解释，为什么身处现代社会之中的人们确能感受到社会的现代性是一个有机的整体 ”。“城市化、工业化、世俗化、民主化、普及教育和新闻参与等，作为现代化进程的主要层面，它们的出现绝非是任意而互不相关的。”从历史角度来看，“它们是如此地密切相联，以致人们不得不怀疑，它们是否算得上彼此独立的因素，换言之，它们所以携手并进且如此有规律，就是因为它们不能单独实现”[40] 。
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从心理的层面讲，现代化涉及价值观念、态度和期望方面的根本性转变。持传统观念的人期待自然和社会的连续性，他们不相信人有改变和控制两者的能力。相反，持现代观念的人则承认变化的可能性，并且相信变化的可取性。用勒纳的话说，持现代观念的人，有一种能适应所处环境变化的“转换性人格”。这些变化要求人们把自己对具体和与己直接相关的集团——家庭、宗族和村社——的忠诚及认同扩展成为对更大和更抽象的集团的忠诚。随着这种忠诚范围的扩大，人们就会愈益依靠具有普遍性而非个别性的价值观，衡量个人的标准是其成就，而非其地位。
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从智能的层面讲，现代化涉及人类对自身环境所具有的知识的巨大扩展，并通过日益增长的文化水准、大众媒介及教育等手段将这种知识在全社会广泛传播。从人口统计学角度来看，现代化意味着生活方式的改变、健康水平和平均寿命的明显提高、职业性和地域性流动的增长，以及个人升降沉浮速度的加快，特别是和农村相比，城市人口的迅猛增长。家庭和其他最基层组织的功能本来是包罗万象的，从社会角度来看，现代化一般会将它们和那些自觉组织起来并具特殊功能的高一级社团联系起来，从而使家庭和其他最基层组织的生活获得新的补充。在传统社会里，人们社会地位的分配结构是一藤两杈，两杈上人们的地位高低有别，其特征是“积累性不平等”，这种结构在现代化社会里则让位于一种所谓多元化社会地位分配结构，其特征是“均散性不平等”。[41] 在经济上，一些简单的职业被许多复杂的职业所代替，从而使经济活动多样化；职业技能的水平显著提高；资本对劳动的比率增加；基本自给的农业让位于市场农业；和商业、工业和其他非农业产业相比，农业本身的重要性下降。随着国家市场、国家资本来源和其他国家经济机构的出现，经济活动的地理范围趋于扩大，并集中到国家水平。经济福利水平自然而然地得到提高，经济福利上的不平等随之下降。
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和政治关系最密切的现代化各层面可以广义地概括为两类。第一，用多伊奇（Deutsch）的公式，社会动员是一个过程，通过它，“一连串旧的社会、经济和心理信条全部受到侵蚀或被放弃，人民转而选择新的社交格局和行为方式”[42] 。它意味着人们在态度、价值观和期望等方面与传统社会的人们分道扬镳，并向现代社会的人们看齐。这是扫盲、教育、更大范围的交际、大众媒介和都市化的结果。第二，经济发展指的是整个社会经济活动和产品的增长。它可以用平均国民生产总值、工业化水平来衡量，还可以用个人享受的福利水准来衡量，而确定福利水准又不外乎平均寿命、热量摄取数、医院和医生平均占有量一类的指数。社会动员涉及个人、组织和社会渴求的变化；经济发展涉及个人、组织和社会能力的变化。对现代化来说，这两种变化缺一不可。
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现代化对政治的影响是千差万别的。学者们给政治现代化下定义的方法更是不胜枚举。这些定义大都着眼于现代化政体和传统政体二者假定特点的区别。这样，政体现代化就自然而然地被认为是一种由此及彼的运动。政治现代化最关键的方面可以大致归纳为以下三个内容。第一，政治现代化涉及权威合理化，并以单一的、世俗的、全国的政治权威来取代传统的、宗教的、家庭的和种族的等五花八门的政治权威。这一变化意味着，政府是人的产物而不是自然或上帝的产物，秩序井然的社会必须有一个明确的来源于人的最高权威，对现存法律的服从优先于履行其他任何责任。政治现代化的含义还包括，民族国家享有的对外主权不受他国的干扰，中央政府享有的对内主权不被地方或区域性权力所左右。它意味着国家的完整，并将国家的权力集中或积聚在举国公认的全国性立法机构手里。
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第二，政治现代化包括划分新的政治职能并创制专业化的结构来执行这些职能。具有特殊功能的领域——法律、军事、行政、科学——从政治领域分离出来，设立有自主权的、专业化的但却是政治的下属机构来执行这些领域里的任务。各级行政机构变得更加细致、更加复杂并具有更加严明的纪律。官位和权力的分配更多地根据实绩，选贤任能，摈弃阿谀奉承，使庸碌之辈无进身之阶。第三，政治现代化意味着增加社会上所有的集团参政的程度。广泛的参政可以提高政府对人民的控制，如在集权国家那样；或者可以提高人民对政府的控制，如在许多民主国家那样。但是在所有现代国家里，公民是直接参与政府事务并受其影响的。因此，权威的合理化、结构的离异化及大众参政化就构成了现代政体和传统政体的分水岭。
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然而，假如就此下结论认为现实生活中的现代化就是权威的合理化、结构的离异化和参政的扩大化而已，那就错了。殊不知，把政治现代化定义为从传统政体到现代政体的一种运动，抑或把政治现代化定义为社会、经济和文化现代化在政治上的表现和后果，这两种定义之间有着常被人们忽视的基本区别。前者给政治变革在理论上指出了方向，后者则描绘了在实现现代化的国家里实际上发生的政治变革。两者之间的距离常常是很大的。实践中的现代化总是意味着传统政治体制的变革，还常常意味着它的解体，但它却未必就会朝着现代政治体制的方向作显著的运动。不过，带有倾向性的观点认为，只要广泛的社会现代化过程向前推进了，政治变革也就顺理成章地向现代化推进。在一定程度上，亚洲，非洲，拉丁美洲的社会现代化已成事实；都市化进展迅速，文盲慢慢减少；工业化在前进；人均国民生产总值缓慢上升；大众媒介的覆盖面日益广泛。所有这些都是事实。相比之下，学者们所认定的体现着政治现代化的许多其他目标——民主、安定、结构离异化、成就格局、国家完整等——是否有进展，至少是可疑的。然而人们趋向于认为，由于发生了社会现代化，政治现代化也一定会发生。结果，50年代许多对不发达地区表示同情的西方论著和二三十年代许多对苏联表示同情的西方论著如出一辙，往往把希望看作现实。这些论著充满了只能被冠以“韦伯主义”的东西：把属于一个政治体系之假定最高目标的那些特质误认为是该政治体系在成长过程中和发挥作用时所表现出来的那些特质。
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实际上，在动辄被归入“政治现代化”概念的潮流中，只有部分的潮流确实体现了某些“现代化”领域的特点。对“民主的腐蚀”、军人专制政体和一党政体比比皆是，[43] 而竞争和民主连影子也看不到；政变和叛乱屡屡发生，无国泰民安可言；种族冲突内战四起，民族一统和国家建设则无人过问；从殖民统治时代继承下来的行政机构日趋衰朽，独立斗争中形成的政治组织羸弱不堪、分崩离析，体制合理化和分权化几乎是空中楼阁。政治现代化概念中，似乎只有动员和参政这两点才广泛适用于“发展中”的国家。相反，权威合理化、国家完整和机构分权化看起来和现实的缘分太小。
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