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用一句话来概括任何一段漫长的历史进程都会造成误解。但是在17世纪，君主国的功劳未尝不可以描述如下：它以一种较为精简和统一的政府取代了封建制度的复杂性。君主制是单向集中的，即把地方事务集中于中央政府的监察或控制之下。而集中势必导致一种统一的趋势。[3]
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这是一个伟人辈出的时代。法国的黎塞留（Richelieu）、马扎然（Mazarin）、路易十四（Louis ⅩⅣ）、柯尔伯（Colbert）和卢瓦（Louvois），普鲁士的选帝侯，瑞典的古斯塔夫·阿道夫（Gustavus Adolphus）和查理十一（Charles Ⅺ），西班牙的腓力四世（Philip Ⅳ）和奥里瓦列斯（Olivares），以及他们在欧洲大陆小邦国的无数仿效者，无不大力推行政治机构之精简、集权和现代化。现代国家取代封建公国，对国家的忠诚超越了对教会和王朝的忠诚。1630年11月11日，即著名的“愚人日”（Day of Dupes），路易十三（Louis ⅩⅢ）拒绝了母后的家族权利要求而支持大主教的国家权利的要求。他宣称：“我对国家负有更大的责任。”弗里德里克认为：“这一天比其他任何时候都更有资格被称为现代国家的诞辰。”[4] 随着现代国家的诞生，教会降到从属地位，中世纪领主受到抑制，贵族也随着新社会集团的兴起而衰落。此外，在这一世纪，国家官僚机构和公共机关迅速发展并日趋合理化，常备军建立并扩大，税收制度得以普及和完善。1600年欧洲还是中世纪政治的天下。到1700年就已成为民族国家的近代世界了。
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英国式的政治制度现代化在性质上与欧陆类型相似，但结果却截然不同。在英国，教会也从属于国家，权力也集中起来了，主权及于内政和外交，法律和政治机构相分离，官僚机构扩大，一支常备军创立起来。然而斯图亚特王朝步欧洲大陆专制主义后尘，企图确立权威合理化的努力，却触发了一场宪政斗争，而国会最终成为胜者。在英国，如同在欧洲大陆，权威也集中起来，但它是集中于国会而非王室。尽管如此，这和发生于欧陆的革命一样，也是一场革命，或许更甚之。
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相形之下，在美国，政治制度并未经历革命性的变化。相反，16世纪的英国政治制度的主要成分恰恰是当它在母国被摒弃时被移植到新世界的，并在那里生根，获得了新的生命。这些成分本质上是都铎时代的那一套，因此明显带有中世纪的烙印。英国政治在都铎时代已开始向现代化迈进，特别是在确立国家权力高于教会、强化民族认同意识以及大大增强王室和行政机构的权力等方面。然而即便是在伊丽莎白时代的政府中，英国政治的要义仍然是保持“中世纪基本因素的连续性”[5] 。正如克赖姆斯（Chrimes）所说，16世纪是“中世纪政治制度的顶峰”。都铎王朝所带来的变化并未打破“封建政治制度的基本原则，甚至连封建政治结构也未能动摇”。[6] 这些原则和制度包括：社会与政府乃是有机整体的思想，政府中各权力机关相互和谐，政府从属于基本法，法律领域与政治领域相交融，国会与国王权力均衡、二者互为补充并共同发挥代议作用，地方权力机构具有活力以及依靠民兵保卫疆土等。
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17世纪上半叶，英国殖民者带着中世纪末期和都铎时代的政治思想、做法和制度漂越大西洋。这些思想和行为方式在新世界确立起来后，虽然有所发展，但在殖民地时期的一个半世纪里并没有发生根本性的变化。诺特斯坦（Notestein）指出，1603—1630年的一代英国人是处在“中世纪的思想和习俗尚未忘却而新观念和新行为方式正在形成的一代人。美国的传统，或曰源于英国的那些东西，至少在某种程度上已由早期殖民者建立起来。那些后来到美国的英国人一定发现英裔美国人的生活方式保留着许多英伦遗风”[7] 。18世纪中叶殖民者与英国政府的冲突仅仅使殖民者更加信守传统制度。用我们最伟大的宪法史学家的话来说，
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殖民者显然还高度地保留着英国都铎时代的传统。在我们对美国政治机构——不论是殖民地时期或是当代，公法还是私法——的所有研究中，必须将这一事实考虑在内。殖民地与母国的决裂很大程度上是由于相互间的误解，而误解主要又基于这样一个事实：国会把旧观念清除出母国后，殖民地却仍然保留了这些旧观念。[8]
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在美国革命前的宪政辩论中，殖民者实际上是在为英国的旧宪政辩护，反对他们离开母国后的已存在了一个世纪的英国新宪政。正如波拉德（Pollard）所说：“他们的理论本质上是中世纪的。”[9]
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这些旧制度和旧观念，体现在独立后各州制定的宪法以及1787年的联邦宪法之中。美国宪法不仅是世界上最早的成文宪法，而且大部分是将殖民地时代已经存在的惯例和制度形诸文字并且在全国范围内加以正规化的产物。1787年建立的政治结构在此后的175年中变化甚微。因此要“正确理解美国政治制度——它的起源、发展、运作及其内在精神，必须考虑到英国内战期间和内战前的政治传统和先例”[10] 。20世纪的美国政治制度比同时期的英国政治制度更接近16世纪的都铎政体。正如亨利·琼斯·福特所指出的：“政治上的美利坚主义和语言上的美语一样，近于在英国泯灭了而在新世界幸存下来的英吉利主义。”[11] 英国人在17世纪打破了他们自己的传统模式。而美国人在当时没有，此后也没有完全这样做。因此美国政治现代化势头极弱也不彻底。就制度而言，美国政体虽并不落后，但也绝非彻底的现代化。在权威合理化、官僚机构集中以及专制独裁统治的时代，美国政治制度仍然很奇怪地不合时代潮流。在当今世界，美国政治制度仅因其古老这一点，也可以说是独特的了。
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变化社会中的政治秩序 权威的合理化
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在17世纪的欧洲，国家取代基本法，成为政治权威的本源。在各个国家的内部，单一权威机构取代了先前存在的许多权威机构。而美国却仍然把基本法奉为规范人类行为的终极权威。此外，在美国，人的权威或主权从未集中于某个机构或某个人，而是分散于整个社会和政治机体的许多器官之中。在欧洲，传统的权威结构被一劳永逸地摧毁并取代了。在美国，传统的权威结构虽经改造、补充却未得到根本改造。只要依然信奉法高于一切的原则，就必定断然拒绝主权观念。
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毫无疑义，现代人与传统人之间，最重要的区别在于二者对人和环境之间的关系看法不同。在传统社会中，人们将其所处的自然与社会环境看作是给定的，认为环境是奉神的旨意缔造的，改变永恒不变的自然和社会秩序，不仅是渎神的而且是徒劳的。传统社会很少变化，或有变化也不能被感知，因为人们不能想象到变化的存在。当人们意识到他们自己的能力，当他们开始认为自己能够理解并按自己的意志控制自然和社会之时，现代性才开始。现代化首先在于坚信人有能力通过理性行为去改变自然和社会环境。这意味着摒弃外界对人的制约，意味着普罗米修斯将人类从上帝、命运和天意的控制之中解放出来。
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这种从听天由命到主观能动的根本性转变，表现在许多方面，其中法的观念的转变尤为重要。对传统人来说，法是无法抗拒的外在旨意或约束。人只能发现法而不能制定法。至多他们也只能对亘古不变的基本法作些补充修改，使之适合于特定环境而已。这种观念只能在一个政府不实施根本性变革的社会里存在。如果政治机体要实施社会变革，政治权威就必须寓于这些机体之中而非外界限制之中。这些外界限制，在实践上常常就是现代化所要改变的社会秩序。
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在中世纪晚期的欧洲，法有各种各样的定义：神法、自然法、公理法、普通法和习惯法。所有这些表述都将法看作是相对不变的外界权威，左右着人类的行为。特别是在英国，占统治地位的是“一切权威均来自于法这样一种典型的封建观念”。正如布拉克顿（Bracton）所说：“法创造了国王。”[12] 这些观念在都铎时代一直占统治地位，福蒂斯丘（Fortescue）、圣杰曼（St. Germain）、托马斯·史密斯爵士（Sir Thomas Smith）、胡克（Hooker）和科克（Coke）等人的著述怎么也没有跳出这个框框。即便在1534年颁行了最高权力法之后，国会仍被视为宣布法律而非制定法律的机构。甚至在17世纪英国宪政斗争的第一阶段，普林（Prynne）还争辩说，王国的“基本自由权、习俗和法律”，特别是“大宪章” 中所规定的那些，是“基本的、永久的和不可变更的” 。[13]
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自不待言，基本法的另一面就是拒绝接受人类主权概念。正如菲吉斯（Figgis）所指出的，对于1600年的人来说，“法是真正至高无上的，他们无须考虑构成国家终极权威的究竟是国王，还是贵族、平民或是这二者合在一起”[14] 。法既是至高无上的，人间的权威便可以是多样化的，因为没有哪一种权威是法的唯一本源。人必须遵从权威，但是权威寓于国王、国会、法院、普通法、习俗、教会以及人民等许多组织系统之中。主权对于都铎政治体制的确是一个陌生的概念。正如霍尔兹沃思（Holdsworth）所说：“在都铎时代，没有一个律师或政治家能够回答在英国究竟谁拥有最高主权这一问题。”[15] 国家和政府、君主和人民和谐地寓于一个“单一政体”之中。克赖姆斯指出，都铎政权“实际上是中世纪君主政府的典范，为了某些目的，它与国会携手，在适宜之时承认普通法的至上权威。没有谁关心国家主权的归属”[16] 。与博丹（Bodin）以及其他欧洲大陆理论家不同，16世纪的英国著作家干脆就否认主权的存在。伊丽莎白宪法之最著名的诠释家托马斯·史密斯爵士的“整个观点”，“更接近于布拉克顿而不是博丹”。[17]
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基本法至上以及权威的分散与现代化是不相容的。现代化要求具有变革能力的权威。社会和政治的根本变革源于人们有目的的行动。因此，权威必须属于人而不能属于不变的法。此外，人们必须拥有权力以实施变革。因此，权威必须集中于某些坚强有力的个人或集团手中。基本的、不变的法使得权威分散于整个社会，这样也就维护了现存的社会秩序。但是除了无关宏旨的微小修补之外，基本法不能成为推行变革的权威。在16世纪的欧洲大陆和17世纪的英国发轫的现代化运动需要新的权威概念，其中最重要的就是主权这一简明的观念本身。用博丹的话来说，主权就是“不受法约束的，统辖公民和臣民的最高权力”。系统阐述这一概念的是16世纪晚期在欧洲形成的一种新的君权神授理论。于是，这种宗教的，也可说是传统的形式，就被借用来为现代化服务了。“就其政治方面而言，君权神授无非就是主权理论的通俗表述。”[18] 1594年以后，这一理论在法国逐渐形成并由詹姆斯一世（JamesⅠ）引入英国。这一学说极其适合17世纪推行现代化的各国君主的需要：让神的旨意服务于强权的目的。这是“中世纪和现代政治之间必要的过渡阶段”[19] 。
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此外，当然还有其他理论家顺应时代的需要，根据人和社会的本质提出了关于绝对统治权的更“合理的”论证。在欧洲大陆，博丹和法国宗教温和派期望建立一种最高王权，以便维持秩序并构成一种凌驾于一切朋党、派别和集团之上的集权化的公共权威；一切党派和集团只能在其容许之下存在。博丹所著《共和国论》于1576年出版；霍布斯的《利维坦》于1651年问世，阐扬了更为极端的主权学说。与绝对主权思想密切相联的是国家独立于个人、家庭和王朝的实体的观念。20世纪的马克思主义者以党的需要来论证其现代化努力的正当；17世纪的君主则以“国家利益”来论证其现代化努力的正当。“国家利益”一词是博泰罗（Betero）在其1589年出版的《论国家利益》一书中首先传播开来的。另一位意大利作家于1614年给这个词下了一个简短的定义：“所谓国家利益，即指为公益计，必须违反普通法。”[20] 此后欧洲各国君主相继借助国家的名义来证明自身及其行为的合法性。
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不论就其宗教意义还是世俗意义来看，不论是从菲尔默（Filmer）还是从霍布斯的观念出发，新的主权学说的含义都是臣民必须绝对服从国王。这两种学说都论证了集权和摧毁中世纪多元政治秩序的合法性，从而有助于政治现代化。这些理论之于17世纪犹如政党至上和国家主权理论之于当世，而后者正是今天人们用以摧毁传统的地方、宗族和宗教权威的武器。17世纪还远远谈不上公众参与政治，因此，权威的合理化意味着权力集中于绝对君主一人。在20世纪，政治参与的扩大与权威的合理化同时发生，因此权力必须集中于某个政党或某个具有个人魅力的领袖，才能向传统权势挑战并唤起群众。但在17世纪，绝对君主所起的作用就等同于20世纪的一党政权。
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在17世纪的欧洲大陆，中世纪各等级间的分权迅速让位于君主集权。在17世纪之初，“从葡萄牙到芬兰，从爱尔兰到匈牙利，西方基督教世界中的每一个国家都有所谓等级会议”[21] 。而到了该世纪末叶，大部分等级会议不是被消灭就是极大地削弱了。在法国，革命前最后一次召开三级会议是1615年，而各省（除布列塔尼和朗格多克外）的三级会议自1650年后就再未集会。[22] 至17世纪，原西班牙的22个王国只有6个还保留着它们的议会。卡斯蒂尔的议会已遭镇压，阿拉贡的那些议会也被腓力二世（Philip Ⅱ）驱散。奥里瓦列斯经过一场持久的血战使加泰罗尼亚臣服。在葡萄牙，议会于1697年召集了最后一次会议。在那不勒斯王国，国会在1642年以后就不再议事。选帝侯镇压了勃兰登堡和普鲁士的等级会议。卡尼奥拉、斯提亚和卡林西尼的等级会议已失去权力，向哈布斯堡王朝称臣。在该世纪上半叶，哈布斯堡王朝就已经剥夺了波希米亚、摩拉维亚和西里西亚等地等级会议的权力。丹麦王位自1665年开始世袭，匈牙利的王位世袭亦始于1687年。临近17世纪末，查理十一重新在瑞典确立了他的绝对统治。[23] 截至1700年，传统的权力分散状况实际上已在欧洲大陆告终。现代化的推行者和国家的缔造者已经获胜。
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主权取代法以及权力集中的趋势在英国也产生了。詹姆斯一世使王权与国会分离，向传统的法律和法官的权威提出了挑战。他鼓吹君权神授，宣称：“国王创制法律而不是法律创制国王”。[24] 詹姆斯无非是要让英国政府沿着欧洲大陆国家业已开创的道路走向现代化。他在政治现代化方面的努力遭到了科克和其他鼓吹基本法和传统分权思想的保守派的反对。然而他们的主张在业已开始的社会和政治变革的形势下已经过时。“科克和大部分英国国王的反对者一样，并未真正理解主权的概念。他所坚持的立场，在中世纪不无道理，但在一个已经发展起来的统一国家内则大谬不然。”[25] 集权势在必行，而且英国有时似乎也将效法欧陆国家的模式。但是绝对王权的主张后来还是引起了国会的反对，反倒引出国会权力至上的要求。当詹姆斯一世、菲尔默、霍布斯将王权置于法律之上时，他们必然会引起弥尔顿（Milton）的反驳：“国会高于包括民法和普通法在内的一切成文法，并有权制定或废除之。”于是长期国会开创了国会至上的时代。至此，英国“实际上首次有了一个现代类型的立法机关——不再仅仅是宣布法律的机构而是创制法律的机构……”[26] 基本法在英国遭到了与在欧洲大陆一样的命运。但在英国取而代之的是一个拥有主权的立法机构，而不是绝对君主。
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美国的发展道路与欧洲迥然不同。正当致力于现代化的君主在镇压传统的权贵阶层，人们在宣称他们享有立法权，黎塞留在法兰西建立起一个专制国家，而霍布斯也在英国鼓噪专制之时，基本法和分散的管辖权的旧模式却被移植到了新世界，并在那里获得了新生命。传统的法的观念在美国以两种形式流传下来。第一，当欧洲确立了成文法的观念以后很久，人只能宣布法律而不能制定法律的陈旧观念在美国仍然根深蒂固。在某些方面，这种观念一直持续到20世纪。第二，人类无力改变基本法的旧观念被写入宪法并因此而被赋予新的权威。当然一部成文宪法可以被视作一项契约，其权威性亦可被视为来自自觉的、积极的人类行为。但是它同时也可以被看作是习俗与理性加诸政府的种种限制的法典化。正是在这后一种意义上，早期移民北美的人才接受了16—17世纪英国的基本法思想，并在他们的殖民地宪章和权利宣言中加以体现。这两种观点的结合使“高等法如枯木逢春，进入了法律史上的一个伟大时代”[27] 。
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坚持基本法与拒绝主权原则形影相随。社会与政府交相作用，以及宪法各部分之间和谐平衡的旧观念，仍然是当时政治思潮的主流。在英国，都铎时代的史密斯、胡克、科克等政治理论大家的思想“刚刚奠定就已经变得不合时宜了”[28] 。但在美国，他们的学说却很盛行，而霍布斯倒一直无人理会。无论是君权神授，还是绝对主权抑或国会至上等观念，在大西洋的西岸都没有市场。正如波拉德所说：“可以把美国人归为英语世界中的这样一类——他们生来反对国家主权学说，从最早的清教徒移民至今，始终坚守着这一态度，虽然并不很成功。”18世纪殖民地反对母国的论战实际上是反对国会拥有立法主权的论战。
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美国革命的深长久远的意义乃在于否认一切主权……这些观念是美国的，但它们从前却是英国的。它们是中世纪思想体系的一部分，其中包括人生而平等、赋税并非义务以及自然法和上帝法等观念。殖民者正是以此为武器来抗拒国会权威的。当人们告别英国时，他们也携带着这些观念。确实，他们正是为了信奉这些戒律才背井离乡的。现在他们又从美国把这些和其他一些劳什子带回英国，想让我们重新皈依那些我们过去信奉却早已抛弃了的观念。[29]
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如果说美国人在某种程度上承认主权概念的话，那他们也认为主权在“民”。但除了偶然机会，如选举过一个制宪会议，又或如批准过一部宪法，人民是无法行使主权的。权威寓于许多机构之中，每一机构皆可标榜其来自于民，从而为自己的权威辩护，但没有一个机构可以下结论说它比其他机构更具有人民性。主权在民之说同主权在神之说一样含混不清。人民之声和上帝之声一样，也可呼之即来。所以，它是一种隐伏的、被动的和终极的权威，而非积极的有活力的权威。
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