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变化社会中的政治秩序 [:1703368114]
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权力、制度和政治现代化
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一种政治体制首先必须能够创制政策，即由国家采取行动来促进社会和经济改革，才能成功地处理现代化面临的问题。在这里，改革通常指改变传统的价值观念和行为模式，扩大通讯、发展教育，将对家庭、村落和部族的忠诚扩大至对国家的忠诚，使公共生活世俗化、权力结构合理化，发展具有特定功能的组织，以成就标准代替关系标准，以及更公平地分配物质性和非物质性的资源等等。其次，一个政治体制还应当能够成功地同化现代化所造就的获得了新的社会意识的各种社会势力。当这些新生的社会集团要求参与政治体制之时，政治体制或是以各种与现存制度继续存在相和谐的方式提供参与手段，或是将这些集团排斥在政治体制之外，从而导致公开的或隐蔽的内乱和叛离。
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什么样的政治条件，更具体地说，什么样的权力组合状况有助于现代化社会的政策创制呢？一般证据表明，在复杂的政治体制中，既非高度集中也非十分分散的权力，有助于政策创制。例如，詹姆斯·Q.威尔逊（James Q. Wilson）在综合考察了各类组织在政策创制方面的文献后得出结论说，创新提案的出现率与一个组织的多样性成正比，而创新提案的采用率则与该组织的多样性成反比。[1] 他所说的组织的多样性是指组织的职能结构的复杂性及其奖掖制度的复杂性。就大规模的组织——政治体制而言，“多样性”大致等于权力的分散性。这样威尔逊的命题就可以修正并引申为，权力分散的政治体制提出的政策建议较多，但采用的较少，而权力集中的政治体制则提出的建议较少，但采用的较多。美国和苏联的政策创制大致符合这一模式。[2] 然而，正如威尔逊所指出的那样，这一双重命题本身并没有说明何种程度的多样性或何种权力分布状况会产生最高的创制率，而仅仅表明在两极——权力高度集中或完全分散——状况下的创制率比在中间状况下要低。
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尽管如此，从这一理论出发，我们或许能够确定某些条件，将创新的可能性与权力的分布状况联系起来。在当今政治现代化的进程中，政策创制的步骤是众所周知的。值得注意的是，在较早进行现代化的英国、西北欧和美国，权力远比那些较晚进行现代化的国家要分散得多。那些构成现代化的各种政策创制，其最初的提出只能发生在诸多社会集团都能提出创议的社会中。在那些较晚进行现代化的社会里，政策创制则无需这些条件。实际上，只要社会上有某些集团能对早期西方国家的现代化有所了解，也就足够了。在那些较晚进行现代化的社会中，提出创新方案（就其被社会中某些重要的社会集团的提倡而言）所要求的组织的多样性和权力的分散程度，要比早期现代化社会为低。
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因此，在较晚进行现代化的社会中，政策创制的采用而非提出就成了关键。在这些社会中，抵制现代化改革的势力，无论在数目和力量上都与美国不同。传统的社会势力、利益、习惯和制度在这些社会中根深蒂固。要改变或摧毁这些传统势力，须将权力集中于现代化的推行者手中。现代化与政治制度内权力的大幅度重新分配相关联：地方的、宗教的、种族的以及其他权力中心必须摧毁，权力要集中于全国性的政治机构。政策创制在权力结构较为集中的部族和村落比那些权力结构较为松散的部族和村落来得更为容易、更为迅速。[3] 在城镇，经济和人口的迅速增长是与权力集中到少数企业精英手中密切相关的。城市增长的减缓与权力分散于许多社会集团之中有关，因而众说纷纭的关于亚特兰大和纽黑文之间的差异，实属时代积累的差异而不是方式方法上的不同造成的。在美国，诸如取消种族隔离之类的社会变革，似乎较早和较易发生在权力集中而不是分散的地区和组织中。[4] 因而我们有理由得出结论说，在一个进行现代化的社会中，政策的创制与其政治制度中的权力集中或多或少有着直接的关系。
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要摧毁盘根错节的传统权益，常常需要动员新的社会势力参与政治，因此一个正在进行现代化的制度还必须具有将现代化造就的社会势力吸收进该体制中来的能力。在很多情况下，这些社会势力是一些在传统社会中并不存在的新的社会团体，例如企业家和工人。然而，至少同样重要的是政治体制还须能将那些在现代化进程中获得政治意识的传统社会团体结合进来。团体意识的发展使得这些团体对政治体制提出要求，并吁求参与政治体制。对这些要求的反应能力，在某种程度上，乃是对一个制度的考验。成功的同化既有赖于政治体制的接受能力，又有赖于参与团体的适应能力，即为了进入政治体制中来，这些团体能情愿放弃它的某些价值观念和权利要求。总的来说，这两种特性是直接相关的：团体的适应能力因体制的接受能力而增强。各种体制总是比较容易接受过去在社会中不曾存在过的新的社会集团，而不易容纳过去曾被该体制排除在外但却发展出新的政治意识的旧的社会团体。因而，对于一个进行现代化的社会来说，吸收工业家和产业工人比之吸收农民碰到的问题要少。
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实际上，吸收新的团体进入政治体制，意味着该政治体制权力的扩大。政治制度中的权力犹如经济制度中的财富，有两个方面，而不仅仅是一个方面，换言之，权力能够扩大和缩小，也能集中和分散。正如帕森斯（Parsons）所说，权力
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必须被分割或分配，但它也必须被制造。它有分散也有集合的功能。它是动员社会资源以实现某些目标——这些目标业已或能使其获得一般“公众”的承诺——的能力。最主要的，权力是对个人和团体行动的动员。而这些个人和团体因其在社会中的地位而有义务服从。[5]
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更笼统的说，一个社会中权力的总量取决于该社会中相互影响关系——即一个人或集团的行为导致另一个人或集团的行为变化的那种关系——的数量和强度。这样，诸种政治体制在其权力的分配方面各不相同，在其权力的积聚总量方面也有差异。财富的增长有赖于工业化，同样，权力的积累则有赖于吸收新的集团进入政治体制之中。诸种经济体制在通过工业化扩大其财富的能力方面各有不同，即它们对新的经济活动形式的接受能力不同；同样，诸种政治体制在通过吸收新的社会力量而扩大其权力的能力方面也不相同，即它们对新型的政治集团和政治资源的接受能力不同。现代政治体制与传统体制的差异在于权力总量的不同，而不在于权力分配的不同。无论在传统还是在现代的政治体制中，权力都可以被集中或者被分散。但现代政体较之传统政体有更多的社会力量更深地卷入权力关系之中；前者参与政治的人数比后者要多。简言之，现代政体比传统政体拥有更多的权力。
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表3.1 政治体制和权力结构
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在这方面，美国人和共产党人对政治发展的看法又有了一个重要差别。美国人爱把权力看成一个固定不变的总量，即一个人或团体对权力的获得必定伴随着另一个人或团体对权力的丧失。而共产党人则强调权力“集合的”或“可扩张的”一面。权力是一种必须被动员、发展和组织起来的东西，它必须被创造出来。美国人未能认识到这一点，这反映在他们经常担心共产党或其他敌对集团可能在落后的或正在进行现代化的国家中“攫取”权力。有时，他们的话听起来好似权力是某件躺在国会大厦或总统官邸地板上的东西，一伙阴谋家可以溜进来把它偷走。人们没有认识到，大多数这类国家正是苦于它们的政治制度缺乏权力。在这些国家里，只有很少或根本没有权力可被攫取，即使有那么一点权力存在，也是得之不难失之亦易。问题不在于夺取权力，而在于制造权力，在于动员各社会团体进入政治领域并组织它们参政。这个过程需要时间，通常也需要斗争，这才恰恰是共产党领袖们观察政治变迁的观点。
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因此，正如弗雷（Frey）所提示的，现代化既涉及政治体制中权力分配的变化，也涉及该体制中权力总量的变化。[6] 在逻辑上，权力的这两个方面的变化并无必然联系。然而在历史上，这两方面却可能是相联的。一个社会中财富的扩大与该社会中财富的分配有关。巨富与赤贫是贫穷国家的特点。在经济增长的初期阶段，财富尤为集中；但在以后的阶段中，经济的发展便使得更广泛地分享物质利益成为可能。最富有的国家其财富的分配往往是最平均的。在政治现代化的进程中，权力的集中和扩大之间或许也有类似的关系。在早期阶段，现代化需要改变传统的社会、经济和文化信仰及行为方式，因此也就需要政策创制，需要权力的集中。这样，有权者和无权者之间的差距就日益扩大。同时，由政策创制所促进的社会和经济变革，导致了新的团体要求进入到政治体制中来，这就要求该体制扩大。在晚得多的第三阶段，体制的扩大才使得在该体制内重新分配权力成为可能。
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根据各人观察角度的不同，大家可以将政治现代化分别定义为权力的集中，或权力的扩大，或是权力的分散。有趣的是，政治学家们确实是从这些不同方面来界说政治现代化的。在一个国家历史发展的不同阶段，上述各方面的确都构成了“现代化”的组成部分，而每一方面又都是对政治体制的适应能力的挑战。现代化对一个分散的、组织薄弱的和封建的传统体制的第一个挑战，典型的是集中必要的权力以在传统社会和传统经济造就变革。接着的第二个问题是在该体制中扩大权力，以吸收新近动员起来的参政团体，从而创立一个现代体制。这是当今世界现代化中国家面临的首要挑战。在此后一阶段，该体制就面临参政团体进一步要求分散权力并在各团体与机构之间确立相互制约的制度。时下东欧的许多共产党国家正面临分权要求的压力，苦于应变。
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如此看来，各政治体制既可按权力的总量上的差异又可按权力分布状况的不同来加以区分。就创制政策和同化团体而言，政治体制在集中权力和扩大权力的能力上也有差别，而且是更为显著的差别。体制的这些能力直接受到其政治制度性质的影响。缺乏有效机构的普力夺制度既不能长久集中改革所必需的权力，也不能持续地扩大权力，即不能将新团体吸收到该体制中来。普力夺制度的权力既不是可集中的，也不是可扩大的，除非只是暂时的集中和扩大。其特征是权力忽而高度集中，忽而极度分散，或在急速扩大和急遽收缩之间来回摆动。有时，一个得人心的独裁者或一位有超凡魅力的领袖人物，或是一个军事政府，皆既可以扩大又可以集中权力。然而这些变化发展必然是暂时的，取而代之的是权力分散于诸多社会势力之间的局面，民众对政治再度表现出冷漠和疏远。如果在无力的独裁者和众多软弱的党派交替统治，显示出该体制无力在积聚或分配权力方面引起重大变化。
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一党制是另一种极端。对于现代化之中的国家来说，它极其实用，极有吸引力，因为它在很大程度上是一个既可以促进集中（因此也就能推进革新）也可以推动扩大（因此能够同化团体）的一种制度。墨西哥、突尼斯、朝鲜和北越建立的一党制，以不同的方式表现出了这两种能力。类似的能力很可能也在主从政党制中存在。在这种制度中，有一个单一的主要政党和多个较小的、地区性的、种族性的和为意识形态所左右的党。在诸如印度和以色列等这些具有此种制度的国家里，少数党能起到类似头羊或预警器的重要作用，它们的选票起落为执政党指示了必须采取行动的方向，主要政党从而能通过吸收新的团体，或是通过政策创新来维持其统治地位。意识形态的教条和选票压力一起使得执政党保持其革新和同化的能力。
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更具竞争性的两党制或多党制可能具有相当强的扩大能力和同化团体能力，但其集权和促进改革的能力则较弱。例如，两党制下的政治竞争可能有助于动员新的团体参与政治，并在此意义上扩大了政治体制的权力；然而同时，这种动员也容易导致分权并使原来对现代化的共识遭到破坏。这方面的典型表现就是像1950年发生在土耳其、1956年发生在锡兰和1960年发生在缅甸的“农村选举”。[7] 然而，仅仅有多党制的存在并不能保证制度具有扩大性能，扩大的动力来自竞争，而不是多元性。因为一个政治体制可以拥有许多政党，但它们之间却可能没有多少竞争性。甚至在一个两党制里，双方也可能作出隐含的或明确的安排（如在1957年后的哥伦比亚）来限制相互的竞争，从而削弱该体制扩大其权力及同化新团体的能力。因此，传统体制和现代体制推动改革和同化团体的能力会由于它们政治机构的性质不同而各有差异。关于现代政体在这方面的问题将在本书后面的章节中讨论。本章所要探讨的问题是，传统的君主制度在扩大和集中权力方面具有什么样的能力。
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变化社会中的政治秩序 [:1703368115]
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变化社会中的政治秩序 传统政治体制
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传统的政治体制具有不同的形式和规模：村镇民主政体，城邦国家，部落王国，世袭制国家，封建政体，专制君主政体，官僚帝国，贵族政体，寡头独裁制，神权政治国家等等。不过，面临现代化挑战的大部分传统政体在政治分析中大致可以归纳为两大类。请看马基雅维里的这段话：“历史上熟知的王国一直以两种方法来进行统治，或是通过一个君主及其奴仆们来统治，这些奴仆由君主恩赐和允准而作为大臣，辅理国事；或是通过一个君主和贵族来统治，这些贵族居位显赫并非出于君主的恩惠，而是由于具有古老的血缘。”前者马基雅维里以土耳其人为例，后者则以当时的法兰西政体为例。莫斯卡（Mosca）在官僚政治国家和封建国家之间作了类似的区分。他认为：“封建国家”是“这样一种类型的政治组织，在这个组织中，社会的所有管理职能——经济的，司法的，行政的，军事的——都同时由相同的个人所行使；同时，国家由小的社会集合体组成，每一个集合体均拥有自给自足所需的全部机构”。而在官僚政治国家中，“中央政权通过税收征募数量可观的社会财富，并首先将其用于维持一支军队，其次用于维持一系列的公用事业上”。阿普特（Apter）以相似的方式对等级权威结构和金字塔式权威结构进行了区分。[8] 所有上述区分中的关键因素，乃是权力集中或者分散的程度。历史上最能代表这两种类型的传统政体就是官僚政治帝国和封建政体。
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如马基雅维里所说，国王在集权的官僚制国家中，比在权力分散的封建国家中拥有“更多的权力”。在前一种制度中，他直接或间接地任命所有官员；而在后一种制度中，官职和权力是由贵族阶级世袭的。因而，官僚政治国家的特点是具有相当大的社会和政治流动性——那些来自最低阶层的人可以达到最高的官位；而封建国家则等级森严，能改变社会地位者极为罕见。官僚政治国家的“统治职能总是比封建国家更为专门化”[9] 。因此，官僚政治国家一般总是趋于职能分离、权力集中，而封建国家则往往职能混合、权力分立。在官僚政治国家中，所有的土地通常在理论上归国王所有，在实践上国王对土地能行使主要处置权。而在封建国家中，土地的所有权通常是分散的和世袭的，大部分土地君主无法控制。在官僚政体中，国王或皇帝是唯一正统的权威；而在封建政体中，他则与贵族共同享有这种正统性，贵族对其子民拥有独立于君主的权威。官僚政治国家的实质是权力自上而下的单向流动，封建国家的实质是处于社会—政治—军事结构中不同等级的人们分享权利和义务的双向制度。把历史上出现的所有传统政体统统归入这两种范畴之内，尽管难免有削足适履的情况，但所有传统政体确实可以分为或较为集权或不那么集权的两类，且这两种范畴在政治分析中常常重复被引用这一事实本身，就表明它们确实具有普遍相关性和正确性。
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除了功能专门化程度和权力分配方式之外，还可以用君主所起的作用来区分各种传统政体。在某些政体中，无论它是官僚政治的还是封建的，君主也许只扮演一个消极的角色。他统而不治，但在原则上主权在民和主权在党均未被接受，而且二者也都未在选举程序、政党以及议会中得以制度化。国王仍然是该体制正统性的主要来源，但实际权力是由官僚或封建寡头以他的名义来行使的。泰国和老挝在20世纪中期是寡头君主政体，日本在19世纪和20世纪早期也属于这种政体。在其他官僚的或封建的传统政体中，君主可能扮演一个积极的角色。国王是正统性的主要来源，此外，他既当朝又亲政。一个君主执政的政体未必是君主专制政体。政府的实际权力可能由君主与其他机构和团体分享，但在整个统治过程中，君主无一例外也都扮演着一种积极、有效的政治角色。20世纪的君主亲政政体包括范围甚广，既有近乎君主专制的国家如埃塞俄比亚和沙特阿拉伯，也有在制度和宪法上对君权多少有所限制的国家如伊朗和阿富汗，还有以君主为一方，以军队、国会以及政党为另一方，双方既积极竞争又相互合作的国家，如摩洛哥和希腊。
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当然，寡头君主政体和君主亲政政体都是传统政体，因此必须将它们与现代议会君主政体相区别开来。在现代议会君主政体中，君主虽然在位当朝，但合法性的终极来源却不在君主而在人民。君主是国家元首，是民族延续性、认同性和统一性的象征。政府的有效权力由一个经政党产生的并对民选的议会负责的内阁行使之。君主的有效权力通常仅限于在没有某一个领导者或党派在议会中控制多数的情况下，考虑决定由谁出任首相。这当然就是人们所熟悉的英联邦国家、低地国家、斯堪的纳维亚半岛国家和现代日本式的君主立宪制。
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