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奈温的这番话是军人希望兼得鱼与熊掌的极好例子。好似政治、党派和选举都是腐败的；军人必须干预，以把它们洗刷干净。而军队万万不可参与党派政治使自己变得肮脏而腐化。无论是带有改革性还是护卫性的军政府，在夺取权力后的第一个行动，通常是废除一切现存的政党。1943年罗森（Rowson）将军在发动政变后第二天就宣布：“现在，政党已不复存在，大家都是阿根廷人。”这种态度十分普遍。莱尔·麦卡利斯特（Lyle McAlister）在归纳拉丁美洲军人的观念时写道：“（军队范围之外的）政治就是‘搞分裂’；政党就是‘拉山头’；政治家就是‘耍阴谋’或‘闹腐化’；公众舆论表达就是犯上。”[56] 与社会上的其他集团比起来，军官最倾向于认为党派不是建立共识的机制，而是分裂的祸根。他们的目标是没有政治的共同体和强迫命令下的共识。通过批评和贬低政治的作用，军队阻止社会获得它需要的也是军队珍重的共同体。
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可见军人领袖陷于他们自己的主观偏好及价值观与其社会制度的客观需要二者之间的矛盾中。所谓社会制度的客观需要通常指三个方面。第一，需要有政治制度能够反映现存的权力分配，并同时足以吸引和同化各种新兴的社会势力，从而建立起一种独立于造成这些制度的那些社会势力的存在。具体地说，这意味着制度必须反映已经掌权的军人集团的利益，但还需具有最终超越这些集团利益的能力。第二，在那些军人掌权的国家，政治体系的官僚输出部门常常极为发达，相比之下，理应能表达和集中各种利益功能的输入部门却处在混乱和无组织的状态之中。军人当家的官僚机构将政治和行政两方面的职责集于一身。因此，就需要有政治制度能在这当中起到平衡作用，将政治功能从官僚机构中分离出来，使官僚机构专司其职。第三，还需要有能够控制接班问题的政治制度，俾使权力从一个领袖或领导集团移交给另一个领袖或领导集团时，不至于诉诸政变、造反或别的流血手段。
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在现代发达的政体中，这三种功能大部分由政党制度来履行。由于军人领袖一般不喜欢政治，更不喜欢政党，这就使他们难于创造出能履行这些功能的政治制度。实际上，他们试图逃避政治，把政治理想化，认为若把其他较为容易处理的问题解决了，政治冲突与共识的问题就将迎刃而解。虽然也有几例军人领袖带头建立政党的，但是普遍地看来，他们总是倾向于建立诸如全国协会和咨询团体一类的非政治的或至少是非党派的组织，来填补政治制度的真空。然而，这些组织都无法去履行必要的政治功能，炮制者最终还是不得不被迫接受实质上颇像政党的组织形式。
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全国协会所以能吸引军人，就在于其成员具有广泛性，并且被认为足以动员和组织民众，达到军人认定是全民皆可受惠的国家发展目标。这样，就形成一种“非政治的建国模式”，这种模式体认不到任何社会固有的，特别是在一个处于急遽变化中的社会里到处存在的利益和价值之间的冲突，故而也就无从提供斡旋冲突及调节利益的方法。[57] 例如在1958年到1960年缅甸军人掌权期间，他们组织了一个全国团结联盟，作为一个非党派组织来推动政治参与，防止腐化和对政治冷漠。该协会既不反映缅甸政治体制中的权力分配，也不反映那个体制中大众参与的水平。结果，它既无法成为官僚体制的抗衡机构，也不能在制约权力转移方面提供一个框架。
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缅甸军人领袖于1962年再次掌权时，鉴于以往政治上的失策，纠正了对党派组织的敌视态度，在政治机构的建设方面，走上一条颇为不同的道路。他们这次不搞民众性组织，而是创建一个所谓的干部党，即缅甸社会主义纲领党，其目的在于使它能履行“招纳称为干部的核心人员并通过分配具体任务来对他们加以训练和考验等一类的政党的基本功能”。一位观察家说道：“这个干部党规定申请人必须履行个人入党手续；它制定了一套十分严格的纪律，包括党内派别、利益冲突、个人收入、礼物馈赠、保守秘密和惩处等；它要求其成员掌握知识，进行自我批评，承认‘缅甸式的社会主义’。”[58] 该党打算建立在民主集中制的基础上，意欲最终演变为一个民众政党的先锋队。
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埃及政局也发生过类似的演化。1952年7月自由军官团发动的政变是一场典型的军人改革运动。在政变后的两年内，其领导人组成革命指挥委员会，对竞争对手的合法性来源及呼吁民众的渠道，进行系统的清除。国王很快被流放。一年之后君主制遂被废除。三个足以向军官的权力提出挑战的政党——华夫脱党，共产党和穆斯林兄弟会——皆遭明令禁止，其领袖受到迫害和监禁。1954年春，在自由军官内部，纳赛尔战胜了纳吉布，预示议会体制将肯定被抛弃。到1954年底，所有政变前就已存在的主要政治合法性来源和政治制度都已被摧毁或被搞得威信扫地。这样一来，纳赛尔的反对派已从政治舞台上被赶尽杀绝。现在的问题是：创造什么样的政治制度才能取代它们呢？
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1956年开始实施新宪法，规定必须有民选的国民议会。1957年选出第一届国民议会，1964年选出第二届。国民议会不时批评政府的施政纲领并获得政府的一些让步。[59] 然而，任职于政府的军人领袖仍然是大权在握。特别是纳赛尔，此公一再以99％的选票当选为总统。很清楚，正式的政府结构本身是不可能为自己提供权威合法化和组织大众参与机制的。在建立政治组织来弥补制度差距方面的探索，实际上只落实到了军人领袖连续建立起来的三个全国协会身上了。第一个全国协会就是自由军官团在巩固自己的权力之前于1953年1月所组织起来的解放大会。纳赛尔说：“解放大会不是一个政党。它是组织民众力量在新的、健康的基础上重建社会的一种工具。”[60] 它确实也起到了政党的某些功能。在军队和其他社会集团特别是穆斯林兄弟会的斗争中，在打入并控制住诸如工会、学生团体等其他大众组织方面，解放大会曾经作为一条渠道帮助过军方去动员和组织民众的支持。然而，1954年革命指挥委员会权力的巩固使解放大会丧失了存在的理由，同时，这又促使其成员急遽扩大。后来它拥有数百万成员，结果，作用随之下降。
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1956年新宪法规定：“埃及人民应当组成一个民族联盟以实现革命的目标，并竭尽全力在政治、社会、经济诸方面赋予国家一个牢固的基础。”1957年春，该民族联盟组织起来，并取代了解放大会，成为政府在组织群众支持方面的工具。联盟吸收成员的方针是来者不拒，因为纳赛尔说过，联盟“就是整个国家”。[61] 由于很快就发展了好几百万成员，它变得如此之庞大而杂乱无章，以致无效力可言。1962年在和叙利亚分裂之后，埃及又创立了一个新组织，即阿拉伯社会主义联盟，以动员和组织民众。
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阿拉伯社会主义联盟在组织上着眼于避免解放大会和国家联盟的某些弱点，这很有意义。像缅甸军人一样，埃及军事领导人至少在理论上放弃了大众组织的形式，开始重视一种由精英分子组成的组织或者干部组织。他们将其成员区分为积极的和不积极的两类，并在开始时将阿拉伯社会主义联盟的全部成员限制在总人口的10％之内。[62] 然而到后来该组织还是急遽膨胀起来，两年后据说就拥有500万盟员。1964年，传说纳赛尔曾试图另组一个成员只有4000人的核心集团来弥补阿拉伯社会主义联盟的缺陷，使之成为联盟内的“统治党”。纳赛尔的用心是，“当他万一遭到不测时”，这个新组织“能够实现权力的和平移交，并使他的政策继续得到贯彻执行”。[63]
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在缅甸和埃及，军人开始皆试图建立起群众性的全国协会，让所有人都去参加；当这样做不顶事时，他们就掉过头来在缅甸和埃及分别建立了正式的或非正式的干部党，其党员人数有限，但条件却很严。军人领袖这样做反映了他们规避政治的初衷。正如一位评论家指出的，其他国家竭力把“融合各集团之间的利益和协调各集团之间的斗争，视为合法化进程和正常政治生活的一部分，而埃及人却憧憬一种能有效地运作并能公平地将个人作为个人来对待的组织”[64] 。人人加盟是因为假定了人人一心。这当然正是政治组织所要达到的目标。然而，无论缅甸还是埃及的此种组织都不足以起到那些必须由政治制度来起的作用。这些组织吸收所有的人加入，但权力仍集中在少数人的手里。它们既不能反映各种社会势力的结构，也不能成为主导的社会力量借之扩大、节制权力并使权力合法化的工具。
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缅甸和埃及的军人领袖并不是从既存的团体，即军人统治集团着手，对之加以整顿并使之制度化，而是从零开始，去搞民族共同体，并企图把它组织起来。他们使劲给并未在具有凝聚力的社会势力内部生根的组织打气，以为这样就可以马上使这种组织获得生命力。其存在价值受到自己的成员及外界人士尊重的组织才称得上制度化的机构。一个人人都能参加或必须参加的组织，比起一个很小部分人才得以参加的组织，其成为制度化机构的可能性要小得多。“如果人人都是党员，”哈尔彭问道，“那谁还会在乎是不是个党员呢？”[65] 在缅甸和埃及，参加政变军官们将自己组成有形的实体——在缅甸是革命委员会，在埃及是革命指挥委员会——来指导政府，这样的实体本应成为新的政府结构的中枢机关。埃及的自由军官，如瓦蒂丘蒂斯（Vatikiotis）所说，是“一个粗具党派规模的政治团体”[66] 。然而，自由军官拒绝承认他们已经具备雏形政党的实际，从而也就自甘放弃了使自己的作用制度化的机会。他们并未使革命指挥委员会成为新的政治制度的中枢机关，反而于1956年新宪法颁布纳赛尔当选为总统之时，解散了这个委员会，以为政府文件和全民投票将会缔造制度。
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结果，埃及就没有建立起能够推动新的统治上层在社会组成方面发生变革的组织。据说纳赛尔曾渴望“与专业人员和知识阶层中的文职团体形成更密切的联盟”[67] ，以改变政府高级官员都是来自军队的状况。而问题却在于：引荐新人的同时不能使原来军队中最重要的支持力量疏而远之。要做到这一点，党组织确实不失为一种办法，因为它能为军民双方提供一个尽忠和认同的焦点，这样也就有了区分人才良莠的标尺，而无需顾及其出身是文还是武。
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军方不是首先巩固核心，然后再向外层扩大，而是由外而内，企图一下子把全体国民都组织起来。伦敦《经济学家》杂志就埃及的民族联盟评述道：“由边缘向中心建立起许多委员会，形成一个蜘蛛网，围绕着首都开罗，这种设想可能颇有吸引力，甚或是有用的。使阿拉伯联合共和国[68] 伤脑筋的是，很多事往往都办不成，人民对国家的施政更缺乏理解。一到选举之际，村民仍然把票投给当地的权势家族，蜘蛛网上的线在尚未达到开罗之前早就分崩离析了。”[69]
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在建立此种超党派的政治框架方面，巴基斯坦尝试过别的办法。和1952年前的埃及一样，1958年前的巴基斯坦表面上具有一个统治基础狭窄的议会制政权，参政者只有少数寡头人物和知识阶层的团体。然而，行政官僚机构才是权力的重心所在。1953年4月，当总督顺利地解除了在国民议会一直拥有相当多数支持的总理时，巴基斯坦短暂的民选政府或曰党派政府也就随之呜呼哀哉了。实际上，这次变迁造成了由官僚和政客两方合作的政府体制，而后来在1958年发生的政变也只不过是将无效能的文职官僚手中的领导权转移给有效能的军人官僚而已。然而穆罕默德·阿尤布·汗陆军元帅不像纳赛尔，他充分理解政治制度的重要性，并对如何缔造起适合巴国国情的制度结构，早就胸有成竹。早在大权在握的四年之前，即1954年10月，当他担任国防部长时，阿尤布·汗就写了《巴基斯坦当前和未来的问题》这部备忘录，确定了他的治国蓝图。[70] 1958年后巴基斯坦创立的新制度基本上是有意识的政治计划的产物。和二次世界大战后现代化过程中国家的任何领导人比起来，只有阿尤布·汗最接近于担当起了梭伦或来库古的角色，抑或柏拉图或卢梭理想中的“伟大立法者”的角色。巴基斯坦新的政治制度是分三步建立起来的。其中两步是阿尤布·汗的得意之笔，另一步则是政治现代化的需要迫使他不得不采取的。阿尤布·汗设计的两步意在一方面规定权力集中，一方面规定有节制地扩张权力。
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所谓“基本民主制”，是阿尤布·汗的第一步棋，实际上就是提供民众参政的主要制度性手段。“基本民主制”是在军事政变一年后创设的，旨在产生出民主制度的体系。这种体系，用阿尤布·汗的话来说，“将简单明了，实行方便，花费不大；交付选民议决的问题，应能被选民理解，无需别人越俎代庖，保证所有公民皆得以充分发挥他们的才智，有效地参与，从而产生相当有力而稳定的各级政府”[71] 。各级委员会建立起来了。基层的联盟委员会大致由10名成员组成，每个成员代表1 000人，由普选产生。由基层联盟委员会的主席加上相同数量官方任命的成员组成了上一级的县委员会。再上一级就是专区委员会，同样由一半文职人员加上一半由省长在民选的基本民主派人士中任命的成员组成。再上一级就是省委员会，其组成和专区委员会相似。这些组织主要是在经济和社会发展、地方政府、行政协调和主办选举方面发挥作用。
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基层的联盟委员会选举于1959年12月至1960年1月举行，50％合格的选民投了票。当选的近80000名基本民主派人士构成了政治积极分子的核心队伍。他们多数都是政治上的生手，根据当时的选举办法，就全国人口分布而言，他们颇具代表性。大多数当选的基本民主派代表都识文解字，家境自然也都是富裕的。其中50 000多人务农为生。[72] 1959年前的巴基斯坦政治几乎就是城市政治。
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巴基斯坦公众舆论仅见于城市中产阶级、地主和某些宗教领袖的议论之中。对于建立一个持久而有效的国家来说，这个基础就显得狭小而不稳……政治活动大部局限在立足于城市地区的政客小圈子之内。普通人，特别在农村区域，对于省会或首都进行的纵横捭阖，是一无所闻或漠不关心。老百姓还不觉得自己是正儿八经的选民。[73]
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基本民主制将政治带到农村地区，并建立了一支农村政治积极分子的队伍，准备在地方和全国的政治生活中发挥作用。巴基斯坦的政治活动首次开始从城市向外延展到广大的农村。这样一来，政治参与就扩大了，政府获得了新的支持来源，在建立政府与农村之间的制度化联系方面也前进了一步，而这种联系又正是现代化过程中的国家为了政治稳定而不可或缺的。
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基本民主派的这些代表，在某种意义上与另外两个已经活跃于巴基斯坦政坛上的社会集团是相互竞争的。既然立足于农村，他们就与城市中产阶级知识分子有隔膜，并与后者在利益上有抵触。一位巴基斯坦部长曾警告基本民主派人士说：“整个知识界是反对你们的。”[74] 另一方面，基本民主制的结构必然使得官僚利益和大众利益之间不断发生冲突。用阿尤布·汗的话来说，基本民主制的目的就是要确保“每个村庄，以及每个村庄的每位村民都能在处理国家事务上成为政府的平等伙伴”[75] 。该国并没有在行政结构之外另起炉灶，搞一套完全自主的政治结构，而是致力于创建融官僚体系和民间人士于一体的混成结构，其上层由官吏或官僚掌舵，其基层由民间人士撑腰。这不可避免地会引起文职官员和民选领袖之间的摩擦。然而，两者之间的斗争在单一的制度框架之内进行，这反而有助于加强此一框架，并使官员和民选代表皆能与之认同。民众表达对官僚的不满和官僚执行政府的政策都是通过基本民主制结构这个渠道。
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这样，基本民主制在政治上，（1）使全国一大批地方政治领袖介入了政治体制；（2）在政府和农村人口之间架起了一座桥梁，而农村人口的支持正是局势稳定所必需的；（3）建立了能对官僚作风进行抗衡的民众力量；（4）为疏导今后政治参与的扩大，提供了一种结构。这样，基本民主制就成了一种工具，借此构筑政治体系中权力扩张的大框架。
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在制度革新的重大措施上，阿尤布·汗盘算的第二步棋，首先着眼于制定出有效的集中政府权力的办法。这个目标是通过在阿尤布·汗指挥下制定于1962年6月生效的新宪法达到的。新宪法结束了此前使得权力集中在阿尤布·汗手中合法化的军事戒严法。这个宪法以强有力的总统制代替了1958年前的软弱议会加上强大官僚的统治体系。虽然宪法有些地方似乎是仿照美国体制的模式，但在实际上，巴基斯坦行政首长的权力远远超过美国的总统，甚至比法兰西第五共和国总统的权力大得多。对总统权力在制度上的主要约束乃是来自司法机构而不是立法机构。在这方面，该国体制更近似于法治国家模式，而不是自由民主模式。但是，集权于总统确实也就建设起一种制度，借此可以对过去一直是真正的权力中心——官僚体系——实施有效的制约。总统任期为5年（可连任一次），由80 000名基本民主派代表组成的选举人团投票选出，这些代表当然也是民选的。
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基本民主制加上总统制宪法，为巴基斯坦提供了政治制度的框架。对于阿尤布·汗来说，这些已经足够了。他和纳赛尔一样，特别激烈地反对政党。在从1958年10月到1962年6月实施军事戒严法期间，政党被宣布为非法。制定宪法时，许多领导人促请写上允许党派存在的条款，但阿尤布·汗一直拒绝这些要求。所以宪法明文规定，除非议会作出相反的决定，党派是违禁的。当宪法即将生效时，加上反对派又发起了一场攻势，阿尤布·汗的僚属再次力劝他把政党作为现代政体中必要的机构接受下来。他们认为，
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受法律节制的政党，能为代表政府动员群众提供组织框架。政党能明确区分哪些集团只是反对政府的某些政策，哪些集团主张废除全部宪政结构，从而进一步有助于政府动员民众。最后，政党还能分化反对派的领导。[76]
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这些论点终于使阿尤布·汗勉强地默认了政党的合法化。好几个政党组成了，其中包括一个由支持政府的人所组成的政党。由于阿尤布·汗希望保持其作为国家领袖的超党争地位，他的追随者所组成的党成了“一个幕后党而非在朝党”[77] 。然而，在第二年中，因需要为即将来临的总统选举谋取支持，阿尤布·汗被迫慢慢放弃了他的超脱地位，与认同于他的政党开始认同。1963年5月，他正式参加了该党，不久就当选为其主席。他就此解释道：“我这样做，实在是违心的。因为我不得不按他们的那一套办。而他们那一套迫使我必须有所归属。否则，谁又来归属于我？这个理由很简单。我承认自己失败了。”[78] 政治参与逼着他勉强而违心地但在实际上却是全盘地接受了政党。
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1964年秋的总统选举加速建立了自上而下发展起来的党派与自下而上发展起来的基本民主制结构二者之间的联系。在选举第一阶段，人民选出了80 000名基本民主派代表；他们之所以当选，部分是根据他们对有关地方问题的态度和他们的声望，部分是根据他们对两个主要总统候选人的认同。在第二阶段，候选人及其政党必须动员基本民主派的代表来支持自己。这样，竞选活动就促使并刺激全国性的领导人深入下层，求助于当选的基本民主派的地方头面人物，并与他们结盟。在宪法规定的权力集中和基本民主制带来的权力扩张两者之间建立起不可缺少的制度性联系方面，阿尤布·汗原本不想要的政党，现在帮了大忙。
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