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其他的传统制度不但缺乏动员下层力量的能力，也缺乏为了改革的目的而把政治体系内部仅存的有限权力集中起来的本领。在这种情况下，要么是通过一次全面的革命，要么是由一个立意改革的军人精英集团来推翻以地主阶级为基础的传统政权，否则就无改革可言。这后一种模式在中东特别典型，例如在埃及、伊拉克、巴基斯坦，以及部分在叙利亚就体现出这种情况。埃及的例子清楚地显示出农村发展的许多共同特点。19世纪以前埃及土地基本上是由国家或教会团体占有的。但穆罕默德·阿里的现代化改革推动了土地所有制的发展，并最终导致了土地集中到大地主手里。因此，“到了19世纪末，一个人数很少的大地主阶层和广大下层贫苦百姓形成了鲜明的对比”[46] 。从第一次世界大战到1952年，埃及议会和政府一直就处在大地主集团的控制下，最大的地主就是国王本人。农民是沉默的，而缺乏民族资产阶级和独立自主的城市中产阶级这一点又意味着没有任何社会集团足以对地主的一统天下提出挑战，甚至极端激进派别也没想到在土地改革问题上大作文章。例如，埃及共产党虽然赞成铲除大田庄，但“农村问题在整体上却并未在他们的政治和社会斗争中占有重要地位。甚至20世纪40年代当共产党活动是合法的时候，该党机关刊物《新时代》也很少涉及这个问题。与其他大多数政党不同，共产党在埃及农村并无根基”。但其他一些集团和改革派却在20世纪40年代开始把土地问题当作热门话题来讨论，引起了公众的广泛注意。1952年的军人革命以前，在乡下一场道地的农村革命已见端倪。“1951年，近代埃及历史上破天荒地爆发了一连串的农民造反事件，共同对付地主。”他们首次诉诸暴力，纷纷抢占土地。[47] 军人政权于1952年7月上台，旋于9月颁布了土改法令。
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最后，至少可以设想土地改革也可能由一个通过民主途径上台的政党来领导推行。在印度、菲律宾、委内瑞拉、智利、秘鲁、哥伦比亚以及其他几个国家中，民主选举的政府都曾颁布过土地改革措施。但是，通过民主程序进行土地改革乃属长期而艰难之举，最后常常是不了了之。多元政治和议会政府常常不是领导彻底土地改革的料子。特别是在一个议会制度中，若无一个占支配地位的政党，它就不能给新的精英集团提供有效的手段去取代保守的地主集团。处于现代化之中的国家的立法机构总是比行政机构更加保守，其民选议会通常是被地主集团控制着。
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议会和土地改革彼此之间根本就不相容。例如巴基斯坦，在议会政府治下的10年中，土地改革毫无进展，但阿尤布·汗将军一旦上了台，土改就马到成功。伊朗的大地主同样控制着议会。为了实现土地改革，不得不暂时中止议会，代之以命令的方式颁布土改，然后被公民投票所确认。改革首相阿米尼怒吼道：“不管议会是好是坏，但总是改革的绊脚石。”[48] 埃及也和巴基斯坦一样，土改立法长期难产，直到旧政权和国王、议会一起为纳赛尔和他的军人集团所取代。在埃塞俄比亚，政府于1963年提出了一个土地改革法案，但被上院所否决。
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拉美各国的立法机构也一直是土地改革法案的坟场。例如，巴西国会在20世纪60年代初期一直拒绝通过戈拉特总统提出的土地改革法案，这些法案最后只好在1964年以行政命令公布实施之。同时在厄瓜多尔，国会也“对阿罗塞梅纳总统所力主的修改税制和农村改革等项根本性改革法案，不愿给予认真考虑”[49] 。同样，秘鲁国会在20世纪60年代初期也拒绝通过土改立法，而宁愿丧失美国答应的一笔以通过该项立法为条件的6000万美元贷款。[50] 60年代中期，叙利亚阿拉伯复兴社会党关于土地改革的温和提案也被由地主利益集团控制的立法机关束之高阁。
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20世纪40年代，在美国军事当局指导下的韩国临时立法议会并未能够在土地改革问题上有所作为。结果，“在韩国临时议会久议不决之后，霍奇（Hodge）〔将军〕只好单方面颁布了一项土地改革法令”。后来当大韩民国建立以后，地主把持的议会却通过了一项土改法案，意在先发制人，对付政府。这个法案遭到李承晚总统的否决，但后来议会又通过了另一个法案，方获总统首肯。在议会中“地主是一个占有支配地位的少数；他们的共同利益可在土地改革法，甚至约束公职官员的法律方面反映出来”[51] 。
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在实行竞选制的处于现代化之中的国家里，土地所有者支配立法机构的趋势，反映出社会缺乏有效的政治组织。人口的大头是在农村，所以政权的性质就取决于农村中选举过程的性质。在缺乏有效的政党、农民协会或其他政治组织的情况下，经济财富和社会地位就成了关键因素，而传统精英分子恰好可在这方面发挥优势，确保自己的人被大批地选入议会。当然，在某些情况下选举过程本身就保证了这一点。在巴西、秘鲁和其他拉美国家，议席虽是按人口比例分配的，但选举权却仅限于识字的人。因此，极少数农村上层阶级选民就控制了很大数量的农村议席。而在中东地区情况却几乎刚好相反，保守的土地所有者集团力争将选举权扩大到不识字的农民当中去，因为他们深信，凭着自己的经济和社会影响，他们能够控制这部分选票，并使之在政治舞台上站在自己的一边。
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民主政府如果具备强有力和得人心的行政领导，而国内又存在着强大的政党组织，它们对争取农民选票有着切身的利益，那么，该政府便能够推行土地改革。委内瑞拉所以能在1960年搞出一次土地改革法令，多亏有罗慕洛·贝当古（Rómulo Betancourt）这样的领导人，加上民主行动党的强大组织及其与农民协会的密切联系。但即使在如此有利的条件下，委内瑞拉议会仍然还是反对派的中心，因此改革派不得不求助于尽量避开议会的迂回战术。先是在议会之外成立了一个土改委员会。经过广泛的听证、咨询和调查以后，该委员会草拟了土改法案，并提交给立法机构，最后在支持政府的多数议员的压力下才几乎原封未动地获得通过。“这个委员会首先就是一个包罗万象的聚合体，由所有政治党派和哲学的代表以及委内瑞拉大多数有关农业的利益集团的代表所组成。这样，所有的政治派别都被拉了进来，才在委员会的最后方案上取得了共识。”[52] 实际上，这一立法程序是在气氛较为有利的土改委员会内而不是在气氛不利的立法议会内进行的。这次土地改革法案的通过遂导致各政党在土改问题上竞相取悦农民。正如委内瑞拉一位农村改革官员所说：“拉选票就是好政治。没有比这更好的了。”[53] 哥伦比亚的情形也多少与此雷同。1961年的哥伦比亚土地改革法也是由一个议会之外的委员会起草的；所不同的是，立法机构对这项法案进行了广泛的推敲并作出进一步的修正。
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印度土地改革立法乃是国大党及其领导历史性承诺的产物。尤其是土改的第一个阶段——消灭柴明达尔，更被视为民族独立进程的一部分。柴明达尔的土地所有权是19世纪英国人人为制造的，因此铲除这种所有权就可以说是摆脱英国统治的独立大业的必然组成部分。正像外国统治者可以轻易地剥夺本土地主土地一样，地方统治者也能轻易地剥夺外籍地主或某些看来似乎是在外国人的卵翼下获得地权的地主的土地（只要外籍地主无法引来外国干涉以恢复其地权。）但嗣后印度的土改步伐就放慢了。印度土地问题是在邦立法机关的权限范围之内。而在整个20世纪50年代，除了北方邦之外，没有哪个邦颁布过有效的土地改革立法。在已颁布的那些法律当中常常又充满了大量漏洞，致使农民很难确保自己的权利，而地主却能轻易地逃避其义务。
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在南亚的另一个主要的民主国家菲律宾，土地改革也遭受了同样的甚至是更为可悲的命运。胡克巴拉哈普叛乱和麦格赛赛的强有力领导促使菲律宾立法机构在1955年通过了一个土地改革法。但这个法律实在是漏洞百出，其缺乏效力也许可从1962年联合国的一项谨慎的报告中略窥一斑：“即使该法彻底实行，地主被允许保留的大片土地仍然会保持高度的租佃率。事实上，该法的规定被认为是不充分的，佃农们宁可与东家保持良好关系而不眼馋此项法律可能带来的好处。”[54] 这一法律无异杯水车薪，致使马卡帕加尔总统在1963年要求颁布另一项法律。
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在任何一个政治体制当中，要通过有效的土地改革法令都需要有某种别的精英集团与土地寡头集团决裂并支持这种立法。在独裁制国家中，必须有一位君主，一个独裁者，或者一届军政府站出来倡导土改。在政党力量强大的民主国家，扮演这个角色的可以是主政党的领导。假如没有立志土改的强大政党，通过这样的立法通常就需要富有者阶级产生分裂，需要工业家、商人及“进步”地主对土地改革的支持。例如菲律宾1963年土地改革法所以能获得通过，就是由于工业集团和中产阶级的支持，他们将这项立法视为经济发展总体计划中的一个必要环节。马卡帕加尔（Macapagal）总统在制定这项旨在消灭租佃制的法案时，其呼吁集中在它对经济发展的贡献上而不在它对社会正义的增进方面。法案在议会中仍然遇到顽强抵抗，然而最后总算是通过了。曾有人指出：“议会对改变土地占有方式的抵抗会随着新的工业集团开始与土地集团分享权力而削弱。”[55]
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在拉丁美洲也呈现出类似的情况。以工业家和“进步的农庄所有者和经营者”为一方、以“半封建”地主为另一方之间的歧见使得哥伦比亚1961年土地改革法得以顺利通过；在秘鲁，类似的态势也有助于1964年土地改革法的通过。巴西圣保罗州1961年农村改造法的通过部分地是由于“城市新的中上层阶级现在能够对土地政策施加强大影响了”[56] 。看来，如果没有强大的政治组织能够排除地主集团的反对而强行通过土改立法，那么工商界领袖就可能携起手来争取土地改革立法的批准。
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穆斯塔法·基马尔曾说过：“开创任何一项事业，皆需自上而下，而非自下而上。”许多研究土地改革的学者都持相反的论点，他们认为只有农民的积极行动和要求才能使改革得以发动起来。但实际上，就土改的发动来说，这两种极端立场看来都失之偏颇。政府领导或农民群众都可能发起土改。只要尚未酿成革命，农村骚动和暴力行为以及能够步调一致地向政府提出有力要求的农民组织的建立，这些因素通常都能加速土改立法的形成。20世纪40年代末和50年代初的胡克巴拉哈普叛乱就曾使得1955年菲律宾土地改革法成为可能；库斯科地区农民夺地行动和农民组织力量的增长有助于秘鲁1964年土地改革法的通过；50年代末委内瑞拉的土地侵占事件也促进了1960年土地改革法的通过；30年代通过的哥伦比亚农村改革法，像革命政府的典型做法一样，主要是为了使早已发生的农民强占土地行动合法化；1961年智利和巴西全国性农民组织的成立则正好给这两国政府中主张改革的分子提供了推动力。
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另一方面，土地改革并非都是由下层的推动才搞起来的。大多数国家的佃农和无地农民都缺乏技能和组织，无法构成一支有效的政治力量。他们善于利用政府的弱点，试图将土地占为己有，而不知利用政府的力量，劝说政治领导人为他们的利益去行使政府权力。即使在菲律宾那样的国家，贫穷的农民和佃农在20世纪60年代初也缺乏有效的组织，在争取通过1963年土地改革法的斗争中几乎没有起到什么作用。因此在许多情况下，上层精英分子可能由于预见到农民未来的要求而在他们尚未直接想出这种要求之前就主动着手处理土地改革问题。60年代初，哥伦比亚那个“会从改革法律中得到最大实惠的集团——哥伦比亚的小佃农、交谷佃农、小庄园主和无地劳动者——对该法的通过，仅仅起了很小的间接作用”。侵占土地的事确实发生过，但相对来说规模很小。在委内瑞拉，若无贝当古在理论上的承诺和政治上的领导，该国发生的轻微土地侵占也将得而复失。在伊朗并没有发生任何农民的暴力事件和违法行为。像在哥伦比亚一样，推行改革的伊朗领袖们更为关心的是将来可能发生的重大暴力行为而不是过去实际发生过的微小的暴力事件。一位哥伦比亚议员大声疾呼：“我并不想成为末日的预言者，但如果下一届议会不能制定出一项土地改革法，那么革命就将不可避免。”阿米尼首相警告伊朗的地主精英集团说：“要么分掉你们的土地，要么面对革命或死亡。”[57]
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尼尔（Neale）曾指出：“并不是土地改革把农民造就成新人，而是新人造就土地改革。”[58] 如果没发生革命，新人通常并非来自农民阶级。但不管它是怎么开始的，土地改革的成效却总是依靠农民积极的和最终有组织的参与。土地改革的发动并不一定需要动员农民，但改革要想成功却必定要把农民动员并组织起来。改革法令只有当那些致力于执行它们的组织变得制度化之时才会有效。如果要使土地改革成为现实，在政府和农民之间有两种组织联系是必不可少的。
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首先在几乎所有的情况下，政府都必须建立起一个新的、经费充裕的行政组织，并配备立志于改革大业的专门人才去主持其事。在大多数土地改革已属生命攸关的问题的国家里，农业部都是一个软弱而无生气的衙门，它对现代化和改革几乎无动于衷，且常常是农业既得利益集团的忠实奴仆。冷漠的官僚机构足以使改革化为乌有。例如，一项调查报告把印度几个地区土地改革的失败归结为两个原因：“一是法律本身不完善，二是邦、地区以及乡村各级政府官吏的消极态度。除阿里格尔以外，没有一个地方不是对已颁布的土地改革法令采取敷衍了事态度的。”[59] 因此，几乎所有成功的土地改革，都需要建立起专司其事的机构。凡是在没有设置这种机构的地方，比方印度大体上就是这样，改革就会毫无效果。此外，通常还需要动员官僚机构中的大批人员到农村去具体办理改革。日本在土地改革中曾动员了40万人协助工作，以便购买并转交200万公顷土地，并重写400万份土地契约。中国台湾的土地改革抽调了大约33000名行政人员来帮忙。菲律宾和伊朗则动用军队来协助土改的开展。[60] 而印度在20世纪60年代初却只有约6000名专职工作人员参与土地改革。
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土地改革所需要的第二种组织便是农民自身的组织。集中的权力能够颁布土地改革法令，但只有广泛扩展的权力才能使这些法令成为现实。农民的参与对通过法律或许并非必要，但对执行法律却不可或缺。特别是在民主国家，土地改革法令的通过，可能是出于对公众舆论的顺从，或者因为有意识形态方面的承诺。如果没有农民组织参与其执行，此类法令往往只是官样文章。在印度曾有人指出：“农村发展失败的病根就是不能采用行政管理的手段。农村发展只有通过组织起来才能实现。文职人员可以胜任行政管理，但农村发展乃一次政治任务，使用行政管理手段是无济于事的。”[61] 农民联盟、农民协会、农民合作社都是保证土地改革具有持久活力的必备条件。不管它们自己宣布的宗旨是什么，组织本身就在农村形成了新的权力中心。在这里，我们再一次看到，德·托克维尔关于社交艺术的科学论断给农村政治提供了一种新的政治力量来源，此种新的来源足以和一直是地主阶级主要力量来源的社会地位，经济财富和高等教育等因素相抗衡。
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因此，建立农民协会是一种政治行动，而最经常、最有效地采取这种行动的又是政党，因为它需要通过农民组织的机制来取得农民的支持，并使农民与党牢牢地捆在一起。在处于现代化之中的国家，几乎每一个强大的政党都与某一个农民组织保持着密切的联系。这种组织当然能给党的领袖们效劳，但同样也能给农民效劳。
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不论农民获得什么样的权力，它总是渐渐地趋于向中央政府施加保守的影响，因为作为小私有者，农民把私有财产看得极重。但是，就农村群众权力增长来说，最重要的现象还是伴随着农村改革而产生的农民辛迪加组织。这些利益集团的建立很可能被证明为许多土地改革运动的最重要的结果。[62]
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质言之，改革只有在组织起来之时才能实现。农民组织是一项政治行动。有效的农民组织要由有效的政党来建立。
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[1] Albert O. Hirschman，Journeys Toward Progress （New York，Twentieth Century Fund，1963），p. 267.
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[2] 见Charles E. Lindblom，“The Science of‘Muddling Through’”，Public Administration Review ，19（Spring 1959），79—88。
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[3] Dankwart A. Rustow，A World of Nations ，pp. 126—127. 关于基马尔推行改革的战略和策略，见Rustow，“The Army and the Founding of the Turkish Republic”，World Politics，Ⅱ （July 1959），545ff.；Bernard Lewis，The Emergence of Modern Turkey （London，Oxford University Press，1961），p. 254；Richard D. Robinson，The First Turkish Republic （Combridge，Harvard University Press，1963），65—66、69、80—81；Lord Kinross，Ataturk （New York，William Morrow，1965），p. 430。
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[4] Mustapha Kemal，A Speech Delivered by Ghazi Mustaplia Kemal，President of the Turkish Republic，October 1927（Leipzig，K.F. Koehler，1929），p. 119.
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[5] 转引自Lewis，p. 257。
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[6] Peter F. Sugar，“Economic and Political Modernization：Turkey，”in Robert E. Ward and Dankwart A. Rustow，eds.，Political Modernization in Japan and Turkey （Princeton，Princeton University Press，1964），p. 174；Z.Y. Hershlag，Turkey：An Economy in Transition （The Hague，Van Keulen，1958），Chaps. 11、14、15.
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