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变化社会中的政治秩序 土地改革的政治
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土地的占有方式，在国与国之间，地区与地区之间，显然大不一样。大体上来说，拉丁美洲的情况是，数量相对很少的大庄园占据了大部分耕地，而大量的小农主则仅占有可耕地的一小部分。无论是大庄园还是小农的土地，通常都耕作不善。亚洲的土地占有通常没有拉丁美洲那样集中，但是租佃、遥领地产和高密度人口这些情况则是更为普遍的。在近东，有些国家（如伊拉克、伊朗）常以土地集中见著，而另一些国家则以高比例的佃农为特征。除赤道非洲之外，在许多处于现代化之中的国家里，会引起农民骚动的这种或那种形式的客观条件是普遍存在的。就像情况可能出现的那样，如果现代化势将在某个时候使农民意识到这些条件已达不可忍受的地步，那么，革命或是土改，对于许多国家来说就是一种很现实的非此即彼的抉择。
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表6.2的资料显示了在不同国家（地区）中土地改革在政治上的迫切性。横轴大致给出了农业对一国（地区） 国民经济的重要性；纵轴依次标出各个国家 （地区） 土地分配的不平等程度，这些数据取自各个不同的国家 （地区） ，在时间上不相吻合；有时一个国家 （地区） 列出两个不同年代的数据。在表中大多数国家 （地区） 名字的下面是土地租佃率及其年份。
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表6.2 农村骚动的易发性
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资料来源：Bruce M. Russett et al，World Handbook of Political and Social Indicators，New Haven，Yale University Press，1964，Tables 50，69，70；Hung-chao Tai，“Land Reform in Developing Countries：Tenure Defects and Political Response”，Unpublished Paper，Harvard University，Center for International Affairs，1967。
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*基尼指数，括号中为年份。
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**租地农户占全部农户的百分比，括号中为年份。
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从这些数据中似乎可以看出，在四种类型的国家中，土地改革并不是一个迫切问题。首先是在那些经济高度发展的国家里，农业的地位无足轻重，即便土地占有状况非常不平均，它也不会给社会平等和政治稳定带来重大问题。实际上，表6.2凡排在左边一列的国家，都属于这种情况。甚至像阿根廷那样土地占有极不平均而且租佃率也很高的国家，由于其农业从业人员不到全部劳动大军的30％，土地问题也就不那么重要。同样，土地占有不平均和租佃率很高二者兼存于意大利，但那儿的问题主要集中在南部，而且政府已经采取了相当有效的措施来对付它。在这类国家中，土地改革只是政治中的次要问题。
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第二种类型是那种早就有了或赢得了相当平均的土地占有形式的国家。许多G组和J组的西欧国家多属此类或上述第一类的范畴之内，这些国家的农业在经济生活中无关宏旨。尽管没有现成的精确而可比的数据，但至少某些未列入表内的处于现代化之中的国家也能跻身于这一行列，也许像塞浦路斯、黎巴嫩、土耳其、泰国、印度尼西亚就属此列。
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第三类包括那些大部分地处赤道非洲的国家。在这些国家里，传统的村社土地占有形式刚刚才开始让位给私人土地所有制。从某种意义上说，与那些传统村社土地占有制（如果曾经存在过的话）已经早为私有制所代替、土地后来又集中到较少数人手中的其他某些处于现代化之中的国家相比，这类国家落后了整整一个历史阶段。若能把握土地从村社占有制演变为个人所有制过程的性质，这些非洲国家未尝不可避免如今使那么多处于现代化之中的国家吃尽了苦头的土地占有不平均的问题。
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第四类国家包括那些近期通过革命或其他途径已经进行过有效而彻底改革的国家，其土地改革现在实不构成突出问题。所有实行集体化农业的共产党国家都在此列，包括波兰和南斯拉夫这两个实现了高度平均的个人土地占有制形式的国家。在非共产党国家和地区中，日本和中国台湾的战后改革至少暂时解决了土地这个重大的政治课题。墨西哥和玻利维亚也在某种程度上通过革命而获得同样的果实，尽管墨西哥村社缺乏效率的问题和土地重新集中化的趋势仍使该国感到头痛。
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在其余的处于现代化之中的国家中，土地改革都是政治上极为突出的问题。可以预料，在C组7个土地占有极不平均而农业劳动大军又相当庞大的国家中，土地改革问题将会成为最关键的一步棋。在1950年，玻利维亚的土地占有不平均状况，如用基尼指数来衡量，可能在世界上是最严重的，土地租佃率也很高，1952年该国旋即发生了农村革命。伊拉克在1958年也存在着很高的土地占有不平等状况，同年，一个倾向于现代化的军人集团就推翻了旧政权并着手实行土改计划。在萨尔瓦多和秘鲁也存在着类似的土地占有不平等，改革派政府在美国支持下分别于1961年和1964年大力推行土地改革。危地马拉和巴西政府也曾分别在1954年和1964年试图推行重大的土改运动，只是后来被军事叛乱推倒了。在埃及，纳赛尔改革使该国的基尼指数从1952年的0.81下降到1964年的0.67。上述7个国家中，除玻利维亚之外，土地改革在20世纪60年代中期一直是一个重大问题。
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在B组和F组国家以及那些30％以上的劳动力从事农业生产和20％以上的农户靠租地耕作的国家和地区（即多米尼加共和国、古巴、中国台湾、菲律宾、南越、印度等），土改迫切性的情况也大致相当。很有意义的是，其中的两个——古巴和中国台湾——已经实行了重大的改革。中国台湾的不平均指数已从1930年的0.65下降到1960年的0.46。剩下的20个土地占有极不平均或租佃率很高或二者兼而有之的国家和地区（B组、C组、和F组三种中除去玻利维亚，另加多米尼加共和国、西班牙、菲律宾、南越和印度），照理都应属于土改对政治极关要害的国家。这里还应该加上像摩洛哥、叙利亚、埃塞俄比亚这样的国家，虽然这些国家的土地占有状况没有精确数据可查，但其高度不平均状态为人周知，或者其土地改革已经成为政治上的重大问题。在所有这些国家中，政治上的长治久安很可能就要依赖其政府实行土地改革的能力了。
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那么，在怎样的条件下土地改革才能行得通呢？像其他改革一样，土地占有状况的改革也需要政治体系内部权力的集中和扩大。更具体地说，这首先需要把权力集中在一个立志改革的新兴社会精英集团的手中；其次还需要动员农民有组织地参与改革的实施。分析土地改革过程的学者有时试图把“自上而下的改革”和“自下而上的改革”区别开来。实际上，成功的土地改革是需要上下两头夹攻的。革命实现的土地改革之所以有效，很明显是由于它兼有这双重因素，即革命上层集团手中权力的迅速集中和农民抢占土地并自己组织起全国性的农民联盟；而新的统治集团则颁布了一项土地改革法，对农民的这种权利加以确认，并建立起推行改革所必需的行政机构。
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设使传统社会的精英分子是地主集团，那么自上而下的改革的创意就必须来自某个新兴的精英集团，该集团必须能够取代政治体制中的土地利益集团，并能攫取足够的权力，以保证在多数地主阶级分子反对的情况下，仍可顺利地推行土地改革。土地改革本身的固有性质使它带有某种没收财产的成分。
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至少没收的方式，可能是国家干脆无偿地剥夺私人土地，一如革命时发生的情形那样；也可能是国家按私人土地报税时登记的估价来收购土地，这种价格当然远低于正常市场价格；抑或以公债券成其他延期偿付手段来收购土地，但随着通货膨胀和发行公债的政府的动荡，此种偿付价值自然大大地打了折扣。在这方面，仅有的例外是委内瑞拉和伊朗这两个得天独厚的国家，它们没有使用这种办法去全部或部分地剥夺私人土地，因为它们可以用自己的石油岁入慷慨地给地主以补偿，实现了名副其实的“石油换来的土改”。除此少数例外，土地改革即意味着用强力把财产从一部分人的手中夺过来，交到另一部分人手中，如此而已。正是土地改革的这一特征，使它成为对处于现代化之中的国家的政府来说可谓意义最为深远同时也是最困难的改革。
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地主在多大程度上会情愿在土地改革中失去自己的财产，这完全要看具体情况的紧迫性。如果不土改他们反而会在一场行将发生的革命中完全被剥夺，他们就会选择认从土改。另一方面，政府实行土地改革的能力很可能与土地集中化的程度成正比。假如土地高度集中，那么就可以从少数富豪手中没收足够的土地来进行再分配，而这些富豪也经受得起丢失自己的土地。反之，如果需要剥夺人数多得多的中等地主阶级或富农阶级的话，那么，政府所面对的困难就将大得多了。
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取代传统的地主精英的途径是很多的，此际新兴精英集团的出身也可能是五花八门。如因革命而发生土改，则农民起义一般会铲除相当一部分地主精英分子，或通过施暴和斩杀，或通过恫吓和流放。激进的城市知识分子随之担当起国家的政治领导责任，建立新的政治体制，颁布土地改革法令来确认农民的行动。革命实现的土改比通过其他方式实现的土改要多得多。
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第二种推行土改的最有效方法乃是假手于外国人的行动。外国人跟革命者一样，对现存社会制度无利害关系。革命者的法令才能使农民的造反合法化，而外国人的法令本身就是合法的，因为背后有占领军的枪杆子。在这两种情况下，都是由于新的精英分子和下层群众涉足原来封闭的政坛，改革方有可能。外国人通常并不完全取代传统精英集团的权位，而是借助殖民统治或军事占领将其置于从属地位。殖民制度下土地占有的变化，通常意味着以西方国家的个人自由土地占有制来代替传统的村社土地占有制。如前所述，这常常使得土地相对地集中在少数人手中。只有在少数情况下殖民政府才会对确保比较平均的土地占有表示出颇大的兴趣，某种程度上就像美国于20世纪30年代在菲律宾所做的那样。
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但第二次世界大战后美军占领下的情况就大不相同了。美国在日本推行的土地改革是现代最有效的改革之一。佃农和半自耕农（即半数以上耕地为租来的农民）的比率从43.5％降到了11.7％；农业收入中地租、利息和工资的比率减少到4％；地主得到的赔偿是按照1938年的地价计算的，由于战后通货急剧膨胀，这实际上近乎没收。在韩国，美国占领军当局实行了一次土地改革，把原来日本人占有的土地拿出来分配。后来韩国政府又实行了针对本国地主的第二次土地改革。1945年，佃农和半自耕农占全部农村人口的67.2％；到1954年这个数字降到了15.3％。像在日本一样，富有的地主阶级事实上已被消灭，从而呈现出相当程度的经济平等。奇妙的是，战后最彻底的土地改革不是由共产主义革命实现的就是由美国军事占领当局完成的。
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中国台湾的情形也大体相似。那里的“占领军”角色是在大陆被共产党人征服以后逃到这个岛上的中国国民党统治集团扮演的。通过土改，租佃土地从1949年占全部可耕地的41.1％降到1953年的16.3％，佃农的地租降低了，租期也有了保障。[45] 农民对改革进程的参与受到美国顾问的鼓励，“中美农村复兴联合委员会”对此亦给予支持和财政赞助。
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在某些情况下，土地改革也可以由传统领导人利用现行权力结构来推行，其先决条件是：旧制度中的权力是高度集中的。通常是一个拥有绝对权力的君主，在一部分官僚的支持下，向不愿接受改革的土地贵族开刀。亚历山大二世对农奴的解放、斯托雷平的改革、1961—1962年伊朗的阿米尼—阿桑贾尼改革，就是通过旧政治体制强制推行改革的例子。这些都是“自上而下推行土地改革”的极端例子，这里的重要问题是动员农民参与其事以保持改革势头，从而保证改革的胜利。