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《论法的精神》中论述公民的政治自由的第十二章，讨论了理性政体中的意志问题：他特别问道，关于权利（droit）的理性结论，如何在事实上（fait）与公民取得一致？孟德斯鸠必须用他本人对意志的阐述，去取代古代优秀品质在严厉的惩罚——对它的陈述见第六章——中表现出的自我否定性的限制。人类的意志不能像古代的优秀品质那样，简单地否定自身，也不能被现代哲学的“盲目命运”从外部简单地否定（I.1）。孟德斯鸠必须证明，这种理性政体的机制如何对待人类的意志，后者抵制被贬低为机械反应。他的回答是，它是在不知不觉中，逐渐与之取得一致的。既然政体不是由哪个创始人建立的，所以它也不需要由一人加以改革；它是通过自我纠正或腐化而发生改变的（XI.13）。但是，为了不使“腐败”成为一种过于严厉的判断，或暗示一种马基雅维里式的更新，孟德斯鸠从非道德的角度，把它定义为动力原则的丧失。所以，温和中庸既是政治的手段，也是政治的目的，旨在协调理性和意志的关系。
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在论公民意志的第十二章之后，孟德斯鸠用若干章，即第十三章到十八章，讨论了自由与奴役或人类意志同它受到的种种约束之间的关系。从第十九章开始，他准备讨论塑造一个民族的精神和风俗习惯的法律和原则。风俗习惯有别于法律，风俗是指作为人而不是公民的人的内在因素，习惯是指他的外在行为。改进风俗习惯的自然方式不是利用暴力，而是通过法律，但是要温和，要借助于风俗习惯本身（XIX.14，16，21）。因为必须尊重一个民族的普遍精神——不是人类的意志，而是它在特定民族中的集体表现，这些民族都各自拥有独特的普遍精神。
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孟德斯鸠的政治科学在这里，在这位哲学家—立法者揭示自由政体的机制如何机械地然而又是自由地自动运转起来时，达到了顶峰。不过我们仅仅是处在第一卷结束的地方；第二卷开始了对商业的思考，孟德斯鸠把它视为自由与中庸温和背后的动力，接下来是对进步机制的历史解释。在第二十章，他用自己向缪斯女神发出的祈祷，一首他本人的诗，向读者表达了祝愿。自我执行的政体需要它的作者弹指一挥，才能运转起来。
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在第十九章第二十七节，孟德斯鸠又回到英国的政体，把它作为法律如何塑造风俗习惯和民族性格的范例。这个例子生动反映着运行中的理性政体，它与第十一章第六节中的静态观点形成了对比。我们被告知，为使政体运行，个人理性的优劣无关紧要，只要他们进行推理就够了。他们变成党派，“使他们的独立性发挥作用”。这就是在前面同政治自由做了区分、作为“哲学中的自由”（XII.2）而被置于一旁的意志的独立性（XI.3）。[340]看起来，理性的政体必须满足于它的作为党派人的公民的推理，在这种情况下“人人把自己[视为]君主”。这样的公民，不像他们在运用自己的理性同意一个主权者（霍布斯）或建立一种立法权力（洛克）时那样，他们既不恐惧也不冷静。他们不效忠于作为一个整体的政体，他们充满了党派的仇恨、恐惧和欲望，他们的理性只是这些感情的仆人。对于自由国家中的党派的性质，孟德斯鸠显然持有一种马基雅维里式的赞赏态度。[341]
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然而，较之马基雅维里的描述，孟德斯鸠对政党的描述更为我们所熟悉，因为孟德斯鸠把它们纳入了宪政体制。孟德斯鸠不提马基雅维里用古典语言描述的贵族与平民的对立，而是讨论聚集在两种可见的权力——立法权和执行权——周围的党派。和马基雅维里一样，他赞扬党派的热情和活力，没有这种激情的国家就像受疾病困扰的人，他没有激情，是因为他没有力气。但是与马基雅维里不同，孟德斯鸠不想用不时发生的、令人难忘的执行[处决]引起的恐惧，去平息党派仇恨。他说，党派之间的仇恨将继续存在，因为它总是力有不逮：假如一个党派得势，它很快也会因为公民把另一个党派推上去而失势。按他的推理，仇恨的力量有限，因为公民挫败或“阻止”一个党派，要比推行或“实施”自己的观点更为可靠。每一个感到自己独立的个人，会经常改换门庭，放弃旧友，跟自己的敌人结成新欢。他不会认可或支持一个主权者，反而能够期待他抛弃任何一个可能获得至上权力的党派。
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孟德斯鸠保留了人类在自由政体中说不的消极性；他没有试图改造它，使它为积极的事业承担起责任。按自己的意志生活，不在于把它强加于别人，而在于否定别人意志的强加。自由存在于权力不及之中，而不是存在于权力之中。能说“你不能随意摆布我”，这比实际上随意摆布别人更令人满意。这种个人在结成一个自由社会时，把自己视为君主和“结盟者”，而不是“同胞—公民”。所以说，自由政体所确立的安全意见，反而使人民处在持续的不安定之中。当他们其实最安全的时候，他们却觉得自己处在危险之中，因为只有在这时他们才能自由地想像虚假的恐怖。然而，虚假的恐怖有助于避免真实的危险。因此人民通过夸大他们的恐惧去预防真实的危险。换言之，他们通过自由表达一种有关恐惧的错误意见而获得了安全。
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力量有限的仇恨，虚假的恐惧：孟德斯鸠采纳了马基雅维里所说的人民的性情，以此去驯化马基雅维里的君主。执行官变成了一个人民的党派代表——他不再像洛克所说的那样，是一个不偏不党、制约立法意志的专横人物。在孟德斯鸠的学说中，没有任何超宪政的东西（或全部都是），执行官便失去了它在自然状态下与执行权的联系。有党派身份的、作为代表的执行官，同洛克的执行官拥有的自然特权相比，更不用说与马基雅维里的君主相比，有着更完美的宪政品格，也有着更可靠的自我执行的能力。
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驯化君主 九 执行权的共和化
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从马基雅维里的君主这一角度看，现代执行官一直有着共和主义或民粹主义的意蕴：马基雅维里的君主实行争取人民的政策；霍布斯的主权者得到了全体人民的授权；洛克的执行权来自于每个人与生俱来的执行权，在公民社会中按每个成员的利益对立法权进行纠正；孟德斯鸠的执行官满足人民的安全愿望以及他们的党派偏好。但是，美国总统是明确无误的、公开的共和主义者，这与仅仅在政策上表现为民粹主义或反贵族的情况相反。他是由人民选出来的，所以他是共和主义的总统；他是未经立法机构选举产生的、拥有大量权力的惟一执行官，所以他是强大的。美国总统能够处理紧急状态，但不像罗马的独裁官或佛罗伦萨的balìa（执法官）那样，是一个为紧急状态而设立的官员；[342]他能提供活力与团结，但他不像罗马的执政官、威尼斯的总督或克伦威尔式保民官，是一个相异的君主制要素。
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总之，美国宪法建立了第一个共和国，它拥有一位与共和政体相符的强大执行官。在这里，执行官学说是从现有的或过去的实践所投下的阴影中诞生的。美国总统既不是罗马的独裁官的复活，也不是温和中庸的英国君主；他是一项新的自治试验中的主角，这项试验是要建立第一个成功的共和国。这个可以追溯到马基雅维里的“新范式和新秩序”的执行官的新颖之处，如今在一个新共和国的新官职中变得一目了然。当然，这种理论从一开始就打算运用于实践，让它产生一种有望从新式的间接统治中产生的好处。但是，现在这种理论在一个官职中有了正式的体现，假如不是化身的话。执行权不再仅仅是一种为实践而提出的理论，它变成了一种付诸实践的理论——担任总统的人自觉地理解并做出不同解释的一个官职。由于此种发展，理论家设立这一官职的责任很快便顺利地由实践者接了过去。在这一转变之后，人们很可能忘记它的来源。
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总统这个新官职是在1787年的制宪会议中拟定的；随后的《联邦党人文集》又对它做了解释和辩护，我将依靠此书来证明它的新颖之处。我们知道宪法起草人做了些什么，也知道《联邦党人文集》说了些什么。但是在行动和言辞之间存在着怎样的关系？我在研究执行权理论时，无法承担起历史学家的任务，找出哪些因素影响着起草人；我只打算说明，他们能够利用哪一些现有的学说，我还要说明，他们提出了什么新理论。我相信，直到今天，历史学家在履行自己的职责时，并没有完全搞清楚执行权的性质或它的学说的历史。首先，执行权在马基雅维里那儿的源头不为人知，所以人们没有认识到一项任务的必要性：从人们以为受马基雅维里影响最少的宪政主义作家那儿，找出这种影响。
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只有对有关执行权的思想传统有更好的了解，才能更清楚地知道它是否出现在制宪会议中。充分的理解几乎不可能做到。共同思考一件实践上的大事，即使是一部宪法这种无所不包的大事，并不是一种理论探索。讨论最多的问题（例如大州和小州之间的“伟大妥协”），往往不是最重要的问题，因为它们只关系到保证宪法获得同意，而不是它如何运行的问题，在讨论中提出的各种理由，也常常是为了说服别人，却不是发言者本人所信服的。例如，人们怀疑麦迪逊在会议开始时对强大执行官的表面上的迟疑态度，是在迎合埃德蒙·兰道尔夫。[343]人们也可以被自己当时并不十分理解的理由所说服。后来基于相关原则所做的解释，可能只是为他自称知道自己正在干什么这种大话寻找理由而已——通常是历史学家的假设；或者，它确实可以提供一种行动的意义，因为时间已经揭示了这一行动的含义。[344]
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我相信，《联邦党人文集》便有着后面这种性质。它也许是一部党派文献，然而这是一个支持宪政的党派，而不仅是一个针对当时某个问题的党派。党派有着高低两层含义——负责任的党派和追求自身优势的党派。《联邦党人文集》固然没有记录下起草人对执行官的迟疑态度和达成一致的漫长过程，但它确实记录下了主要的困难。这就是“一个强有力的执行官与真正的共和制政府的精神不相容”（《联邦党人文集》70）。对此了然于心，我们便可以明白麦迪逊写给杰斐逊的信中那句未予充分解释的话了：对起草人来说，执行官是个“特别棘手”的问题。[345]
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我们也不必奇怪，会议开始时提交讨论的两份主要的宪法草案，即“弗吉尼亚方案”和“新泽西方案”，提供了一个软弱的执行官，这好像是共和制政府的本质所要求的。弗吉尼亚方案建议立法机构选出执行官，不过他没有资格连选连任，他拥有执行法律的权力（还有另一些权力），但是没有明确执行官是一人还是多人。新泽西方案提出了一个复数的执行官，由国会选举，也能被国会罢免；也没有资格连选连任。直到会议快要结束时，才决定设立一个独立于立法机构的强大执行官，虽然大多数起草人始终以各种方式所追求的就是要完成这项任务。[346]《联邦党人文集》并没有提供全体一致的错觉，以此歪曲制宪会议的工作，它使我们能够理解，起草人为何发现一个强大的、共和主义的执行官是一件“特别棘手”的事情。
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在为《联邦党人文集》所写的论执行官的十一篇文章中，亚历山大·汉密尔顿（作为帕布利乌斯）强调说，“执行不善的政府，无论从理论上怎么说，在实践上肯定是个坏政府”（《联邦党人文集》70）。[347]这似乎是说，执行官是一个不受理论左右的实践领域的主权者——在这里，就算强大不总是好事，软弱无力也是坏事。我们可以回想一下，有关执行官的最杰出的现代评论家理查德·纽斯塔特，也把它置于远离宪法“字面理论”的领域。然而恰恰是在执行官这个问题上，宪政体制最需要政治科学的理论解释，也最受惠于这种理论解释。
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帕布利乌斯的意思是，从理论上说，政府可以有一个软弱的执行官。他所想到的理论是共和主义理论，对一切散发着君主制味道的东西的敌视，没有哪个民族比刚刚为了从一个国王那儿赢得独立而战的美国人更强烈。正如历史学家所说，美国人在革命战争的过程中逐渐认识到，他们1776年在各州设立的执行官太软弱了。[348]战争过后，《邦联条款》（Articles of Confederation）下的全国政府也表现得太软弱，不但在“谢斯起义”（Shays’ Rebellion）这类国内危机中如此，在面对外国列强的敌对行动时也是如此，例如阿尔及利亚总督接管人质的事件。正如约翰·杰伊对托马斯·杰斐逊所说，这种软弱表明缺乏一个能够确保安全和迅速反应的执行官。[349]但是，美国的共和主义似乎没有提供解决之道，这使美国人对于同他们的正当权力观相反的事实要求感到困惑。《联邦党人文集》中的政治科学的任务，就是证明能够把一个强大的执行官纳入共和政体。我们今天把这一任务的完成视为理所当然，这表明它完成得不错，而不是说它可有可无。
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帕布利乌斯和共和主义传统
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在《联邦党人文集》前面的几篇（第6，9，10，14篇），帕布利乌斯痛斥过去的所有共和国，包括古代世界的杰出共和国，因为它们导致了循环不已的无政府状态和民众多数派的暴政。在《联邦党人文集》第10篇，他把这种可悲的经验说成一个多数人派别的问题，建议共和国“扩大范围”，以此作为解决这个问题的基础。然而，扩大范围需要一个强大的中央政府，以便“维护这样一个大帝国的统一”（《联邦党人文集》23）；因此必须放弃共和主义对强大政府的偏见，以及有关多样化和疆域大小的偏见。那么，没有一个强大执行官的强大政府，是个什么样子呢？
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帕布利乌斯起初没有表明，美国人民必须放弃他们本能的敌视，这种敌视不仅针对常常与君主制并存的帝国规模，而且针对一个现实的人，针对一人统治的观点。他说，《邦联条款》的“严重弊端”，就是为各州的集体能力而不是给它们的个人授予合法性的原则（《联邦党人文集》15）。他耐心地解释说，没有得到批准的法律不是法律，并且断定，我们可以在长官（“法院和司法官员”）的强制和军事强制之间做出选择——从而表达公民的批准，但是没有提作为“军事执行”之替代物的“执行权”。他似乎很乐于告诉共和派说，既然强制是必要的，那还是公民的强制好一些。“联邦的措施没有得到执行”，所以新宪法需要做这件事。
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帕布利乌斯讨论了良好的行政对于使人民信服政府而不仅是服从政府所发挥的作用。执行部门的行政是“社会的伟大粘合剂”（《联邦党人文集》17）。现在州政府在这方面具有优势，但是全国政府通过更出色的政绩，迟早也能赢得公民的心。帕布利乌斯展示出现代理论家对有效的执行官的关切，但是他有自己的方式。与马基雅维里的说法相反，能给人民留下深刻印象的是稳定的行政，而不是令人惊恐的事例；与霍布斯、洛克和共和主义者的看法相反，人民同意服从是不够的。为了使政府有效力，他们一定要爱戴自己的政府，而不仅是服从它。他们将因为政府的良好行政而更加喜欢它，而不是因为它来自他们的同意。帕布利乌斯把现代人对结果的要求，提升到对良好政绩的要求。因此，用来评价政府的马基雅维里式的“有实效的事实”，不一定要求或宽恕罪行。舞台是为执行官的新责任——宪政主义的和共和主义的责任——搭建的。
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在说明了联邦的必要性之后，帕布利乌斯又在《联邦党人文集》第23—26篇讨论了联邦需要多少权力，以及应当依靠什么人来行使这种权力。但是，他把有关这种权力应当由谁行使的讨论留给了后来的文章，那已快到结尾部分了。在这前面的部分，他诉诸必然性，诉诸《邦联条款》下的联邦最近的历史——必然性的经验——去反对“任何时候都用单纯的法律力量进行统治的观点”（《联邦党人文集》28）。这种被帕布利乌斯视为共和主义的观点，“不见于任何地方，只存在于那些自作聪明、不屑于汲取经验教训的政治书生的幻想之中”。帕布利乌斯仍然没有得出应当设立一个强大执行官的明确结论，他只是通过提醒自己的读者记住必然性的力量，为此铺平了道路。用宪法中“必要而恰当的”条款的语言说，甚至法律也是执行立法权的手段（《联邦党人文集》33）。[350]
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共和主义智慧的一个特征似乎是，它对必然性的教诲无动于衷。[351]共和国的漫长、痛苦而又可怕的经验，好像没有让共和主义理论家明白任何事情。这是因为，他们虽然大谈斯巴达、罗马和威尼斯，他们却只从细节中寻找药方，没有从必然性中汲取任何一般性的教训。他们的影响很容易证实共和主义者的党派偏见，这些人敌视君主政体，除了近代以来造成这种敌视的原因外，依然对所有的经验视若无睹。有时，在联邦党人看来，共和主义理论除了给共和国带来麻烦以外一事无成，而且它比其他任何事情惹来的麻烦都多。至少必须搞清楚，对它这种冥顽不化的自作聪明，不能单靠经验进行驳斥，必须在同它一样的理论层面上对付它，美国宪法中的执行权，虽然主要是针对必然性的要求，却不纯粹是对实践中的必然性做出的反应。[352]一般人，尤其是那些受过共和主义书生教诲的人，不会像已经有了事后聪明的后人那样，对看来是必然的事自动做出反应。然而，承认必然性的力量——这对共和主义来说是件新鲜事，并且同过去的共和主义理论相反——使执行权的创设成为可能，其实它也正是因为这种承认而创设的。正如我们在哈灵顿那儿所看到的，共和主义的理论家可以在不接受马基雅维里的主要观点的同时信奉马基雅维里。[353]他们不明白马基雅维里的共和主义既不是党派之见，也不反对君主政体，仅仅是为了获取的目的而利用君主。帕布利乌斯承认必然性，但是没有得出马基雅维里式的结论。我们就会看到，这种承认没有变成做恶的借口，而是激励人们比仅仅服从必然性做得更出色。
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当帕布利乌斯触及到必然的权力由谁来行使这个大问题时，他承认自己必须正视“人民对君主政体的厌恶”（《联邦党人文集》67）。他说，宪法（“这个体系”）中的几乎任何一部分内容，都不像执行官那样难以确定，它所受到的批评也最缺少判断力。然后他抨击了这些批评家的错误解释，并揭露其中一个极端明显而又十分典型的例子。[354]《联邦党人文集》中不管是讨论立法机构的部分，还是讨论司法部门的部分，都没有一开始就对反联邦党人对宪法的批评发动如此猛烈的攻击，并且我们很容易猜想，安排执行官的困难，从原则上说与对其结果的批判有着相同的来源：“共和主义的一条审慎的原则就是，把权力交给多人比交给一人更安全”（《联邦党人文集》70）。帕布利乌斯能够求助于为他的正确原则和公正观点喝彩的政客和政治家，他们已经“宣布赞成单一执行官和人数众多的立法机构”（《联邦党人文集》70），而且他也确实这样做了。但是，既不能把这这些人视为共和主义者，也不能把他们视为理论家，尽管他们有可能跟洛克、休谟和孟德斯鸠的看法一致。
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