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1994年开始,人民币汇率并轨,官方汇率从5.8大幅贬值到8.7,中国庞大的市场和廉价的劳动力吸引了大量外资,世界开始进入“中国制造”时代。东南亚的吸引力逐渐下降,各国的出口显著下降,经常账户开始恶化。然而在泡沫的繁荣中,无人觉察日益累积的风险。
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风起于青萍之末,浪成于微澜之间。1997年1月,泰国的未回收贷款占到了国内生产总值的135%,泰铢贬值压力剧增。5月,国际炒家开始攻击危如累卵的泰铢,泰国政府被迫消耗大量外汇储蓄(约合150亿美元)维持汇率,在国内经济难以迅速改善的情况下,泰国政府于7月2日放弃固定汇率,当天泰铢暴跌近20%。国际投机资本一招得手,迅速转战菲律宾、印尼、马来西亚……东南亚各国的汇率市场呈现出多米诺骨牌式的崩溃,货币大幅贬值,股市狂挫,银行出现兑付危机,房地产泡沫破裂,大量金融机构和企业一夜清盘。
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韩国终究未能幸免。随着30家大财阀中的韩宝、起亚等8家破产倒闭,金融机构不良资产大幅增加,市场开始恐慌。1997年11月24日,韩元兑美元价格到达1139:1,股市暴跌70%以上,创出488点的十年新低,资本疯狂外逃,外汇储备迅速下降到200亿美元以下(实际可用外汇储备仅有79亿美元)。穆迪等评级机构大幅下调韩国国债的信用等级。12月12日,韩元兑美元暴跌到1891:1,在不到一个月的时间,韩元贬值了66%。泡沫全面破灭:韩国33家银行中,5家破产,10家被卖,剩下18家;1984家券商、基金、信托等金融机构中,关停并转了400多家。
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对于韩国民众来说,经过了30年的高速稳定增长,国家能力有着至高无上的权威和信用。面对几乎失控的经济残局,整个社会的信心经受了一次严重的挫折。
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1997年12月19日,韩国与国际货币基金组织(IMF)达成协议,接受IMF 195亿美元有条件的紧急援助。IMF的协议包括:(1)韩国全面开放资本市场,外国公司(个人)可以拥有上市公司的股份从26%(7%)上升到50%;(2)韩国加快产业结构调整和金融改革,企业必须使用国际会计原则,金融机构必须接受国际会计事务所的审计;(3)韩国中央银行必须独立运作、实现完全资本项下的货币自由兑换,以及规定具体的经常项目赤字和经济增长速度等条款。
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这个看似苛刻的援助条款一经曝光,韩国民众哗然,甚至有媒体宣称这是“国耻”。1998年,金泳三黯然下台,反对党领袖金大中上台。
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痛定思痛
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今而思之,如痛定之人,思当痛之时,不知何能自处也。
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——韩愈《与李翱书》
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和大部分接受IMF援助的国家不同,金大中政府并不敌意解读和抵触这些“乘虚而入”的条款,而是首先开始严肃反思前30年的“汉江奇迹”究竟有哪些短板和硬伤。
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现代经济体中,良好健康的企业是国家竞争力的体现,而公平畅通的融资渠道是企业发展的必要条件。而韩国经济积弊的关键之一就在于官办金融。所谓官办金融,就是指国家掌控金融资源,设立和管理金融机构,并依据国家经济发展和产业发展战略,决定信贷规模、资金成本和资金流向。在经济发展的最初阶段,这种“集中力量办大事”的金融模式能把有限资本投向国家扶持的产业部门,起到引导经济增长的作用。[3]但是随着经济规模扩大和复杂程度加深,这种金融模式的后遗症越来越明显,造成了一系列的问题。
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首先,金融体系的市场属性非常弱,是国家宏观经济计划和产业政策的工具。这就决定了银行资金会往国家扶持的产业和企业倾斜。韩国早期的军政府大力扶植大企业,形成“政经共舞”“骨肉相连”的局面。为了“大而不倒”,企业纷纷“多元化”,到1997年,韩国前30大财阀企业平均每家参与20多个行业,所辖企业27个——这些企业从银行取得大量廉价资金,肆无忌惮地在国家信用的隐形担保下继续扩张,造成了整个韩国经济高负债运行,国内贷款利息畸高的状况。90年代中期,韩国国内贷款利息比国际市场大约要高出10%以上,中小企业的利率甚至能达到30%以上,很多企业只能依赖于海外借债——1996年,韩国前30大财阀平均债务比例达到500%以上,制造业负债率超过300%,其中很大一部分外债面临着巨大的汇率风险敞口,为后来危机的“星火燎原”埋下隐患。[4]
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其次,在国家控制金融资源、隐形担保和刚性兑付大行其道的环境下,股市缺乏透明度,债市也发展不起来——这造成直接融资市场乏力、银行一家独大、大企业盲目低效投资、银企关系不良,以及金融资源的配置效率低下的后果。从20世纪80年代进入中等收入国家行列后,韩国一直讨论“产业升级”的问题,但在国家强势主导的增长模式下,企业依赖于规模扩张增加收入,技术进步乏力,产业结构调整姗姗来迟。
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此外,官办金融和大企业病还衍生出另外的问题。比如僵化的劳动力市场——就业率和稳定是政府追求的目标函数,受惠于政府扶持政策的企业因此“投桃报李”,再加上较强的韩国工会力量,形成事实上的终身雇佣制度,而缺乏流动性的劳动力市场最终伤害到企业的活力和创新力。
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这些病灶都和韩国长期威权政府主导的经济增长模式紧密相关——这种模式下是一种跛行的市场经济,政府“闲不住的手”在市场上无处不在,妨碍了“自由竞争”和“开放”的基本市场精神,其结果则体现为官办金融下的隐形担保和高负债、政经勾结、大企业病、迟缓的产业结构调整,以及僵化的劳资市场等。
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痛定思痛之后,金大中的结论是,1997年的亚洲金融危机只是韩国危机的导火索。究其根源,在于随着社会的整体进步,国家要素禀赋的变化,曾使大韩民国走出贫穷的外延增长模式已经走到了尽头,危机的病根早在20世纪80年代已经埋下。而改革的步子却一直被对“高速增长”的迷恋所桎梏。因此,韩国要真正走出危机,必须重塑政府职能,实现增长阶段从高速到中高速、中速的转化,实现经济结构的转化,培育出真正成熟的市场经济。
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国家和人生一样,最难的是面对自己的错误。经历了崛起世界民族之林的盛世沉醉,大韩民族在泡沫退去之后有点迷惘失措。幸而金大中政府当机立断,对症下药,提出了“民主主义和市场经济并行发展”的纲领,借危机倒逼,对韩国政治经济刮骨疗伤。
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刮骨疗伤
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1998年,在韩国国民的支持和国际机构的帮助下(例如,韩国民众主动募集200多吨黄金兑换给央行;IMF将韩国的短期外债转换成中长期外债,在国际资本市场发行外汇平衡基金债券),韩元汇率在年中基本趋稳,同年韩国出口快速反弹,经常账户出现三年以来首次盈余,海外直接投资上升。
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经济基本面的好转为金大中政府下一步改革提供了必要条件。金融部门、劳资部门、企业和公共部门四大领域相继开始了“刮骨”式的手术。
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手术从利益最大,也最艰难的金融部门开始。首先是确立金融监管的制度性框架,修改银行法,确保银行能独立执行货币政策。同时改变以往各个金融机构各占山头的局面,成立隶属于总理的金融监管委员会(FSC),对银行、保险、证券以及其他金融机构进行统一监管。在制度性改造的基础上,打破刚性兑付,让经营不善的金融机构破产重组,截至2000年8月,韩国超过20%的金融机构被关闭或者重组。此外,大力开放国内金融市场,引入国际竞争,提高金融业的经营水平。韩国第一银行、外汇银行等银行相继引入外资,改善银行的资本结构,务必在加强监管的基础上加快金融自由化和金融业的市场化。金大中力图通过这些措施切断金融机构和政府职能之间“剪不断,理还乱”的混乱关系,让金融业回归市场属性,恢复为企业融资的正常功能。
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这些改革都是从制度层面对整个金融业做结构性调整,触及很多人的利益。同时大量不良债权的处理也别无他法,只能通过财政资金的支持进行剥离,以政府(全民)买单的形式消化。因此每一步都走得困难重重。幸而当时危急关头,整个韩国社会对改革的渴望处于高涨期间,金大中的“大手术”得以进行下去。到2000年年底,韩元兑美元的汇率稳定在1300:1的水平,外储达到近1000亿美元,22家商业银行的资本充足率超过10%。
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随着金融行业的改革,韩国政府对企业部门的痼疾也开始做出调整,一是要求各个财阀集团改变“八爪鱼”式的多元化扩张,转向专业化经营,同时修改会计准则,大力提高企业的财务透明度,改善其公司治理结构,并限制财阀集团的产业资本对金融体系进行渗透,以维持金融行业的完整性和独立性。这些措施的实施使得银(行)政(府)不分、银(行)企(业)不分的局面有所扭转。改革初见曙光。[5]
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劳动力市场的改革也于1998年启动。劳动力市场缺乏弹性,企业没有活力,而过高的失业率又是社会最大的不稳定因素——金大中政府努力在这两者之间寻找一个平衡点。1998年修改劳动法,放宽了企业解雇员工的条件,但另一方面,政府大力增加失业保险、医疗保险、养老保险、职业培训等社会福利开支,到2000年实施了覆盖全民的最低生活保障制度。
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与不断扩大的全民社会福利开支配套的,是政府公共部门的简政放权和缩减开支。从1998年开始,韩国进行机构改革,两年间共清退近15%的中央政府工作人员,废除了50%以上的规章制度,对30%以上的国有企业(包括著名的浦项制铁、韩国重工等企业)进行私有化,并实施减免税收政策,让利于民,将政府的权力逐步转移给市场,逐步转型为“小而美”的服务型政府。
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