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1703407577 马克斯韦尔和亨特一样曾为共和党人。马克斯韦尔出生在费城，毕业于耶鲁大学，是耶鲁的网球比赛冠军，之后又进入哈佛学习法律。毕业后马克斯韦尔进入尼克松政府并担任住房与城市发展部的法律顾问。当有人找他商量让他接手房利美的时候，他正住在加州并经营一家名为“迪克尔”的抵押贷款公司（Ticor Mortgage）。那时，马克斯韦尔已经成为了民主党人，因为他认为这是能使他在加州拥有一定影响力的唯一途径。“我是个商人”，马克斯韦尔现在也这么称自己，而当时房利美需要的就是一个商人。民主党人吉姆·约翰逊在20世纪90年代接任戴维·马克斯韦尔成为房利美的首席执行官。后来，他评论“戴维·马克斯韦尔使公司在住宅信贷领域有了长足的发展”。保障性住房的提倡者朱迪·肯尼迪曾在20世纪80年代末期担任房地美的游说家，她称马克斯韦尔为“革命性人物”。
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1703407579 马克斯韦尔亲切而迷人。他通常使用手写的便条，办公室的门也为所有的员工打开。他度假时会带上几本书。但是他也非常严厉，眼神冷酷而坚定。他忍受不了平庸，也担负不起平庸带来的后果。“他在为一个公司的存亡而战，公司中的任何一个人如不能完成他交给的任务，要么辞职要么就被辞退。”威廉·马洛尼（William Maloni）说。马洛尼担任房利美的首席游说官达20年之久。马克斯韦尔在任的10年间，房利美前后更换了4位总裁和多位总裁以下的高管。他退休时，宣传部门主管制作了一段视频。短片中，公司车队不断进出房利美，车尾的行李箱中全是裹尸袋。
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1703407581 马克斯韦尔上任后，立即采用商业化模式运营房利美。他限制了房利美购入贷款的标准，并实行新的管理体系。亨特管理期间，房利美提前一年购买抵押贷款。这意味着贷款者有足够的时间来观察利率的变化，并把那些没有利润的贷款推给房利美。马克斯韦尔对此也作出了改变。
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1703407583 然而，他没法改变的是华盛顿对房利美的憎恨和嫉妒。马克斯韦尔说，房利美“在遭人嫉恨”。“华盛顿所有人都承受着巨大的工作压力，却没有得到很多的薪金，但在威斯康星大道的这家公司里，员工的工作在华盛顿人眼里并不难，而报酬却非常丰厚。”他记起刚到公司不久，曾有一次带着妻子去参加宴会。“我们离开的时候，妻子哭了，而我也快哭了！”他后来回忆说。
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1703407585 房利美装饰豪华的总部并没有起到帮助作用。亨特任职期间，公司从第15街上不起眼的寓所搬到了乔治敦的大厦。大厦的前面是一家保险公司，在该大厦后面建公司非常符合房利美的要求。为此，房利美让一个砖厂重新开工以提供合适的砖块。“在很多人看来，这象征着权力与傲慢。”马克斯韦尔说。
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1703407587 尽管人们讨厌房利美，但他们非常羡慕房利美的员工。人们都希望在房利美谋得一份轻松的工作，同时还能够致富。“这种事情屡见不鲜，”马克斯韦尔说，“那些权力高于我们的人，如国会工作人员或者住房与城市发展部的工作人员，甚至是国会议员，都竭力在此谋取职位。如果我们不雇用他们，我们的敌人只会越来越多。”
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1703407589 马克斯韦尔和拉涅里一样提倡居民拥有私宅。后来说到共和党对于保障性住房的态度时他非常生气，这也促使他变为民主党人。在马克斯韦尔的带领下，房利美成立了中低收入住宅办公室。公司还帮助推动首批利用低收入家庭住宅税收减免计划来提供廉租房的业务。同时，马克斯韦尔也清楚地知道“私宅梦”是王牌：它是让房利美高高在上的真正原因。在马克斯韦尔的带领下，房利美开始打广告大力宣传自己为保障性住房作出的贡献。另外，房利美的新闻稿开始称房利美和房地美为“纳税私企而又免费为纳税人工作的公司”。
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1703407591 和拉涅里一样，马克斯韦尔看到了抵押贷款支持证券在未来房地产市场的重要性，以及对他公司财务底线的重要性。对房利美来说，卖出抵押贷款支持证券不仅能转移风险，同时也是赚取高额手续费的途径。抵押贷款支持证券给房利美提供了一个机会，使它占据了房地产市场的核心地位，因为政府支持企业自然是贷款银行和华尔街的中间人。如果房利美占得了中间人的角色，并一直保有这个角色，未来将获利丰厚。
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1703407593 在公众场合，拉涅里和马克斯韦尔从不吝啬于夸奖对方。“他赞同华尔街参与抵押融资，这很伟大，他就是个天才。”马克斯韦尔在1984年对一位负责储蓄和贷款的高管这样说。“戴维明白我所做的工作的意义，”拉涅里说，“他是我的伙伴，我们互相需要。”
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1703407595 但在背后，他们之间的伙伴关系可不简单。拉涅里是华尔街的一分子，而华尔街上谁也不愿意把大量潜在利润转让给政府支持企业。“戴维和我确实耍手腕了，”拉涅里承认，“真正的问题在于政府应该怎么做，政府应该赢在哪方面。”拉涅里身边的一名员工说得很直白：“尽管拉涅里和房利美、房地美之间是伙伴关系，但他是反对他们这么做的。”他希望房利美和房地美处在配角的位置上，而马克斯韦尔却竭力阻止华尔街将房利美排斥在外。马克斯韦尔希望在这个新兴的市场上建立政府支持企业的领先地位。尽管他们对外声称这是在帮助人们拥有私宅，而实际上这是一场金钱与权力的斗争。
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1703407597 让房利美和房地美在新兴的抵押贷款市场上不可或缺的部分原因是：投资者只愿意买入它们担保的抵押贷款。毕竟，这些贷款由政府支持企业担保，这就意味着投资者不必担心违约，因为房利美和房地美承担了违约的风险。对于一些投资者来说，由政府支持企业担保的证券是他们唯一能购买的抵押贷款。在很多州，养老基金购买“私有”抵押贷款支持证券是违法行为，但购买政府支持企业的抵押贷款支持证券就完全没有问题，因为这些证券被当成了政府的债务。同时，各州颁布了蓝天法（股票发行监督法），专门用来防止投资欺诈行为。蓝天法规定华尔街上的公司需要在每个州注册后才能进行抵押贷款的交易，并且每进行一次交易就要走一遍注册的流程。政府支持企业发行的抵押贷款支持证券却不受蓝天法的约束。1977年，在抵押贷款支持证券交易形成的初期，所罗门兄弟银行用美国银行（Bank of America）的抵押贷款发行了一只债券，但失败了。那之后，抵押贷款支持证券几乎全都由房利美和房地美两家发行，而华尔街成为了实质上的营销者。
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1703407599 甚至在抵押贷款支持证券出现之前，房利美和房地美就以“难对付、棘手、中高层管理者滥用权力”著称，一个和两家公司长期打交道的人这样评论。可是，这并没有产生不良后果。它们根本不会被市场淘汰，因为它们就是市场本身。到1983年6月为止，政府机构发行了2300亿美元的抵押贷款支持证券，而纯私营机构仅为100亿美元。同年，芬克和第一波士顿公司首次发行抵押担保债券，（CMO, collateralized mortgage obligation）。这是一种分为三档的抵押贷款支持证券：一档是5年期的短期债务，二档是20年期的中长期债务，三档是30年期的长期债务。（芬克的桌子上现在还摆着这种债券的纪念品；它上面有三个环，以此象征三档抵押贷款支持证券。）照例，第一波士顿并不是这种抵押证券的真正发行者，真正的发行者是房地美。“它们（政府支持企业）是始作俑者，”拉涅里后来解释说，“它们是风口浪尖上的企业。”
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1703407601 可以肯定的是，债券交易的手续费极其庞大。建立新型市场的想法振奋人心，但这也意味着要依附于政府支持企业——准政府型公司的地位将有很多优势——这让拉涅里难以忍受。他也想得到政府支持企业的地位。要达成这一目的，他只能去华盛顿提出更改法律，他的确这样做了。拉涅里和马克斯韦尔之间的无声战争开始了。
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1703407603 拉涅里和里根政府联系紧密，他清楚自己能够在政府部门找到愿意接受自己想法的听众。和其他总统一样，罗纳德·里根表明自己坚定不移地站在美国业主的立场上。但是，预算局局长戴维·斯托克曼、其主要副手之一拉里·库德洛和少数其他人并不认为鼓励拥有私宅就一定要支持房利美。特别是，他们压根儿就不赞赏隐藏在背后的政府担保。作为主张以市场为中心的保守党人，他们认为私营机构完全有能力发行抵押贷款支持证券，并不需要房利美和房地美。1982年，里根政府的住房委员会（Commission on Housing）建议政府不再为政府支持企业提供靠山。
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1703407605 在拉涅里的帮助下，美国政府起草了一个法案以使华尔街和政府支持企业拥有平等地位。这个法案被称为《次级房贷市场促进法》。拉涅里为它取了另外一个名字，即保证私营机构生存法案。可是，该法案当时并没有被通过。拉涅里因此提醒国会，它将承担“美国的抵押贷款市场完全变成政府的连锁机构”的风险。1984年该法案最终签署生效时，拉涅里就在里根的办公室里。
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1703407607 抵押贷款支持证券构成了次级房贷市场（直接贷款为一级市场）。各州颁布的蓝天法旨在限制新金融产品的发行，而《次级房贷市场促进法》使抵押贷款支持证券获得了蓝天法的豁免资格。在这之前，州政府特许的金融机构、养老基金和保险公司等机构对华尔街发行的抵押贷款支持证券进行投资受到限制，而《次级房贷市场促进法》取消了这些限制，尽管有些证券并没有政府支持企业的担保。同时，该法案还将信贷评级机构的地位神圣化了，它强调抵押债券必须被评定为足够高的等级以满足低风险投资者的需求，如养老基金的购买要求。虽然有人担忧信贷评级机构担负了太多的责任，该法案的支持者再次向国会保证，说投资者在购买抵押债券时不会只考虑信贷级别，信贷级别只是对发行质量的额外验证。
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1703407609 《次级房贷市场促进法》虽然起到了推动作用，但是并没有完全平等对待政府支持企业和私营机构。“没有一家私营机构能够有效地与特许经营的房利美和房地美竞争。”通用电气信贷公司（GE Credit）抵押贷款保险业务主管波普对立法者说道。在某种程度上，他指责的是政府支持企业背后隐约有政府的担保，以及因为房利美和房地美看上去有联邦政府的支持，所以投资者更愿意以更高的价格买入它们发行的债券。由于同样的原因，房利美和房地美的借款成本非常低，甚至低于被评为AAA资信级别的通用电气。无论《次级房贷市场促进法》是否生效，政府支持企业仍会主导市场；事实上，如果它们愿意的话，它们甚至能够垄断市场。投资者只相信政府支持企业发行的债券，而不相信华尔街上的任何其他金融产品。
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1703407611 在关于抵押贷款支持证券的国会听证会上，一位国会议员向马克斯韦尔提问道：“您是否认为有足够的发行量提供给每个国民？”“很充足。”马克斯韦尔回答道。拉涅里在回答一个类似的问题时，答案正好相反：“我的答案完全不同。”的确，华尔街和政府支持企业的需求从来不会得到完全满足。
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1703407613 试图将房利美和房地美排挤出去的工具是第二条法案，这也正是拉涅里和华尔街想要的。在现行的税法下，对分档证券的资金流进行双重征税也是完全可能的。（1983年美国国内收入署曾以这个理由对希尔斯抵押证券公司提出质疑，让投资者感到恐慌。）因此，抵押贷款支持证券的投资者希望有法案明确说明什么样的证券将不被双重征税。拉涅里非常重视这种做法，认为这将成为一个“强有力的”工具。他从未站出来指出这一工具不应适用于政府支持企业，但他的证言说明了他就是这样想的。“如果这个工具不适用于政府支持企业的话，那私营机构的价格就有可能高于政府机构的价格。”他这样对国会说，“你想利用这个机制作为工具来限制政府机构的权力吗？”里根政府的财政部相信了这番话。美国政府强调，它将不再支持任何立法“允许政府相关机构直接或间接参与这个新型市场。”财政部官员证实道。这位官员继续说，“该法案应被看成次级房贷市场私有化的第一步。”
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1703407615 “这也直接预示着之后将要出现的问题，”马克斯韦尔现在评论道，“随着我们的规模增大，所有人都害怕了。”拉涅里的前游说家卢·内文斯说：“如果法案被通过的话，房利美将不再是证券发行者，它最终将变成一个小角色。”换句话说，房利美是在为自己的存亡而战。然而，华尔街是为了另外一个同样重要的东西：金钱。和其他的新产品一样，刚开始产品的利润率很高——能达到1％，内文斯说道，这意味着融资10亿美元的抵押贷款支持证券就有1000万美元的利润。据内文斯说，华尔街认为“这是个美差，是个金矿，但是不确定它能开采多久，如果房利美是发行者的话，过不了多久金矿就会枯竭。”
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1703407617 然而，饶有讽刺意味的是，要使双重征税问题的法案被通过，拉涅里需要马克斯韦尔的帮助。马克斯韦尔也想让立法生效，双重征税对于潜在的高利润市场威胁太大。拉涅里和马克斯韦尔意识到他们需要相互支持，于是他们开始搁置争议，共同努力推进法案在国会被通过，虽然到现在为止，他们还不能就哪一方功劳更大而达成一致。（“我们有智囊团，国会山上的工作大部分是我们的功劳。”拉涅里回忆道。马洛尼则说，在国会山上为了推动法案的通过，房利美“贡献最多”。）经过了一些小插曲之后，国会终于在1986年通过了《税务改革法案》（Tax Reform Act）第二法案。该法案通常被称为REMIC法案（《房地产抵押贷款投资渠道法》），专门针对被分档的抵押贷款支持证券。实质上，此法规定了一条简单直白的流程，为多级抵押贷款支持证券的发行免去了双重税。然而显然，这并没有阻止房利美或房地美进行REMIC债券交易，假若有人坚持阻止房利美进行交易，马克斯韦尔肯定会反击，而不是支持该法案的通过。
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1703407619 毫无疑问，新兴市场发展迅速。1986年12月，房利美进行了第一次REMIC交易，一次就卖出了5亿美元的证券，而这次交易的另一方就是所罗门兄弟银行的拉涅里领导的抵押债券部门。据《纽约时报》报道，那年抵押贷款支持证券市场的交易额达到了2000亿美元。承销费用大约为10亿美元。抵押贷款专家认为，REMIC模式将统治次贷市场。“这成了美国抵押贷款融资的模式。”内文斯解释道。
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1703407621 很快，房利美和华尔街之间的冲突就出现了。“我们想与纽约人密切合作，他们却转身想要毁了我们。”马洛尼抱怨道。房利美在政治上毫不手软，为了反击，它公开声称如果不能顺利进行交易，私宅价格将会上升。接下来的20年中，它也是采取同样的方法对待批评家们的。
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1703407623 1987年春天，交战开始。五家投资银行——所罗门兄弟银行、第一波士顿公司、美林公司、高盛投资公司和雷曼兄弟公司——联合起来“竭力让政府阻止房利美进入利润丰厚的新兴抵押债券承销市场”，《纽约时报》这样报道。关于在通过法律前，房利美是否应被允许发行REMIC债券，拉涅里和马克斯韦尔的做法就像踢罐子游戏②：房利美和房地美有权发行REMIC债券，但仅仅是暂时的。住房与城市发展部授予（或否决）房利美永久权力，而联邦住宅贷款银行委员会则授予（或否决）房地美该权力。各投资银行向住房与城市发展部部长塞缪尔·皮尔斯提交了一份100多页的“简要陈述”，声称如果住房与城市发展部授权房利美发行REMIC债券，房利美将“利用权力低成本借款从而抢占私营机构的市场份额”，投资银行聘请的律师汤姆·瓦塔尼尔这样告诉《纽约时报》。
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1703407625 这是一场残酷的战争。因惧怕房利美的市场竞争力，储蓄贷款业中的大机构都选择站在华尔街这边。美国储蓄机构联盟（United States League of Savings Institutions）是储蓄贷款业的主管机构。该联盟的研究主管告诉《纽约时报》，所罗门兄弟银行发行REMIC债券的成本是房利美的2.5倍。他们抱怨说，让房利美发行这种债券就相当于将私营机构赶尽杀绝。
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