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The Hidden History
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of the Financial Crisis
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1991年，马克斯韦尔从房利美首席执行官的职位上卸任。那年他61岁，如果再多工作一天就整整10年了。离任时，他一次性获得了2750万美元。虽然这是他应得的退休金，但是当时在华盛顿来看，这个数目相当惊人。（他还拒绝了另外一笔550万美元的应得款项，因为害怕引起别人对房利美和对他的批评。）但是，房利美的股东对此无任何异议。马克斯韦尔接手了一个濒临破产的困难企业，并使之发展成了摇钱树。房利美顺利壮大，它的政治力量很强大，拥有专业的管理团队，并且资金雄厚。多年以后，著名的管理大师吉姆·柯林斯将马克斯韦尔排在了“有史以来最伟大的首席执行官”第七的位置上。（排名第一的是查尔斯·科芬，通用电气的第一任总裁。）“如果说扭亏为盈是一门艺术，”柯林斯这样描述马克斯韦尔，“那他可与米开朗基罗比肩。”
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马克斯韦尔从不自夸。他从来不会将房利美说成是重要市场中的主导者，而是将之描述成努力降低房屋价格的公司之一。但是，退休之后不久，他接受了《华盛顿邮报》采访，回顾了他的成就。“政府若想完全控制房利美，必须作出模式上的改变，而这种改变需要一个大事件。”他总结道。
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那时，这一发言看上去并不夸张。该发言的前一年，房利美的利润首次突破10亿美元，其股票市值也迅速上涨。然而，最重要的是，房利美和房地美对市场有实质上的制约，即规范化抵押贷款。这句行内话直接反映了政府支持企业的权力。毕竟，规范化抵押贷款指的是符合房利美和房地美提出的严格贷款标准的抵押贷款。两家公司不会为不符合标准的抵押贷款提供担保。抵押贷款行业的公司均须按规矩办事，没有其他选择。
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马克斯韦尔退休时，长滩抵押贷款公司才刚成立四年，而次贷仅为大海中的一叶扁舟。美国国家金融在突飞猛进地发展，但不是依靠卖次贷，而是靠着向房利美出售规范化抵押贷款。那时，美国近6000万房主都是信誉良好的中产阶级，他们有足够的资金支付首付和月供。
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在马克斯韦尔看来，1991年的房利美坚不可摧，然而事实并非如此。那个时候公司腹背受敌。一方面，华尔街开始注意到次贷能有效地避开政府支持企业，从而制造出具有竞争力的威胁。这一威胁在当时看似微小，最终却发展成了对房利美的致命威胁。另一方面，房利美和房地美属于半政府半公司性质，这意味着它们永远受到来自华盛顿的异议。这些异议中有些隐蔽有些公开，但大都属于政治需要。左派批评者觉得房利美和房地美在帮助穷人买房的工作上力度不够。右派批评者认为政府支持企业不应该在私营房地产市场上占据一席之地，因此这些企业应该与华尔街证券化机构在对等的基础上竞争，不管最后是否能存活。这些批评之声此起彼伏，从未消失。
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随着赢利增多，房利美变得非常强大，也变得傲慢专横。再加上批评之声不断，它日趋偏执。在接下来的10年中，成倍增长的资金数额让房利美下定决心要保护自己享有的特权和财务底线。但这却给公司带来了致命伤。
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1992年，即马克斯韦尔退休后第一年，国会通过了一项法案，进一步约束房利美和房地美。该法案包括两个内容，第一个是设立监管者，全称为美国联邦住房企业监察局（Office of Federal Housing Enterprise Oversight, OFHEO）。第二个是将政府支持企业帮助低收入者买房的目标明确化，并规定了政府支持企业为实现该目标应采取的具体步骤。你也许会认为，这两个新规定将限制房利美和房地美的发展，甚至会带来成本的增加。但是，它们可没有受到什么影响。
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主要原因在于房利美的新当家人吉姆·约翰逊，他处事圆滑，曾长期担任民主党高层领导人。约翰逊出生于明尼苏达州，毕业于普林斯顿大学，47岁接手房利美。人们称他为“玩家”。约翰逊20多岁时一直在尤金·麦卡锡和乔治·麦戈文的竞选阵营中工作，之后在卡特政府期间担任副总统沃尔特·蒙代尔的行政助理。1984年，约翰逊策划并管理了蒙代尔的总统竞选活动；一年之后，他和著名的外交官理查德·霍尔布鲁克合伙创立了以政策为导向的公关公司——公共策略公司（Public Strategies）。约翰逊的朋友包括参议员、众议员、政府高级官员，还有在麦卡锡阵营工作人员的聚会上认识的美国总统克林顿。即便在这样的朋友圈当中，他也称得上举足轻重的人物。在尚未管理房利美时，约翰逊担任华盛顿顶级的自由智库布鲁金斯学会的主席和首都一流艺术中心肯尼迪表演艺术中心（Kennedy Center for the Performing Arts）的总裁。《华盛顿邮报》曾称他为“宇宙的主席”。
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作为房利美的首席执行官，约翰逊积极进取，在政治上态度强硬，甚至连从不示弱的马克斯韦尔都表示自己不会采取那样强硬的态度。约翰逊是马克斯韦尔为这个职位亲自挑选的人，而这样做的原因显而易见。和马克斯韦尔一样，约翰逊身上散发着魅力。他非常聪明，马克斯韦尔还记得20世纪80年代的一次晚宴上，他们第一次见面时自己如何受到了约翰逊魅力的吸引。像马克斯韦尔一样，约翰逊用强硬的做事方式来达到自己的目的。
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他们俩唯一的区别在于，约翰逊更加强势和严厉。马克斯韦尔管理时，公司的规模和影响力稍小，而且他对于事情的度总是心里有数。可是，约翰逊不会去掂量。出现政治斗争时，不管事关大小，他必定全力以赴。“他平常说话不留情，比如他会说，‘我们要把他们打得跪地求饶。’”房利美的一名前高管回忆道。一次，在和约翰逊谈判的过程中，一个政府官员开玩笑地问房利美失败的可能性有多大，可约翰逊的回答丝毫没有玩笑的意味：“我们不可能失败。”
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多年以后，房利美最新一任首席执行官丹尼尔·马德评论约翰逊管理时期时说，“那时的政治现实是，我们总是赢，从没有失败过，而且很少面临有组织的政治反对意见。”前共和党国会议员吉姆·利奇是房利美的批评者，他说约翰逊建立了“近代金融史上规模最大、最复杂的游说机制”。
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利奇并没说错。最开始，房利美游说机制的目的是让新的立法在国会讨论后最终能对公司有利。如果房地产市场萎缩，房利美和房地美将要兑现担保，这是纳税人需要承担的风险。正因为老布什政府中的一些人认为房利美和房地美将过多地承担这些风险，相关法案出台了。这些政府评论家认为，房利美和房地美至少需要一个强有力的监管者。原则上，银行需要留出全部证券组合资产中8％左右的资金，但是房利美和房地美仅留出了非常小的一部分，这样就能够比竞争对手拿出更多的资金来吸收贷款。美国财政部希望房利美和房地美留出更多的资金。
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1990年，在约翰逊出任首席执行官之前，房利美雇用了一位传奇式人物——前美联储主席保罗·沃克尔——来为房利美的低准备金状况辩护。这是房利美惯用的战术，即找到一个非常受尊重的专家来为自己辩护，后来约翰逊也惯用这招。沃克尔声称，对于房利美而言，准备金少也没问题，并且在预留资金低水平的情况下，即便碰上了战后“最严峻”的状况房利美也能够保持偿还能力。据《巴伦周刊》记载，沃克尔的认可让房利美其他的支持者感到很安心，不亚于财政部苛刻的提案被否决时的心情。法案几乎要被通过的时候，房利美召集另外一批支持者提出反对意见说，公司准备金越多则房主的情况就会越糟糕。为什么？因为这将“限制贷款可供量并提高房屋购买者的利率水平”，斯蒂芬·阿什利证言道，他当时是住房抵押贷款银行家协会会长。几年后，阿什利成为了房利美董事会成员之一。这也是房利美的惯用战术之一。
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立法进程中，约翰逊召集了一些主要的房地产活动家，来说服国会新的监管者不应该是财政部或美联储（二者被认为是“不鼓励增加住房”的机构），而应该是住房与城市发展部，因为该机构对银行管制和风险不太了解。毫无疑问，新的监管者最终定为住房与城市发展部，并且法案同意了让政府支持企业的准备金远低于其他金融机构。到20世纪90年代中期为止，政府支持企业的准备金仅占全部资产的2.75％。
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还有另外一个转变让房利美无须惧怕新法案。房利美巧妙地让唯一的“放心”监管者，即联邦住房企业监察局（以下简称“监察局”），受到拨款手续的限制。这意味着监察局的年度预算是政客们说了算，而很多政客都是从房利美那里得到指示的。因此，如一位房地美的前游说家说的，监察局有两种选择：“要么迁就房利美，要么面临削减预算。”
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政府向房利美提出的明确“住房目标”也受到了房利美游说的影响。例如，新法案要求政府支持企业购买的抵押贷款中30％应为中低收入家庭住房贷款。（1996年初该目标数值稍有提高。）但是，该目标简直是毫无意义，不禁让人发笑。美国总审计署后来提到，这些目标实际上低于住房与城市发展部对市场情况的估计。并且，因为“中等收入”家庭是指某地区平均收入的家庭，仅这部分家庭的抵押贷款便能满足指定的目标数。
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约翰逊为保护房利美的利润和影响法律的做法感到十分自豪。“虽然这听上去有点强势，但是在1991年和1992年，房地产目标确实是由我们制定的，”他跟朋友说，“因为有我们的合作，那些执法者不敢太过分。”
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当法案通过成为法律时，也意味着宣布约翰逊取得了胜利。他向《华尔街日报》说，“立法进一步明确了我们的政府支持地位。”这就好像在说，房利美和房地美正式变得不可侵犯。但是，正如马克斯韦尔的预言，这种情况只在当时是那样的。
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毫不奇怪，在监察局成立之后的10年间，该机构因其监管软弱而臭名昭著。20世纪90年代末，该机构连续两年没有主管。房利美的管理层对它很不尊重，甚至很少隐藏这种态度。当监察局要求提供信息时，政府支持企业经常回应说信息必须保密，监察局前副局长斯蒂芬·布卢门撒尔说，“华尔街上的公司都不喜欢证券交易委员会，但是没有哪家公司会去正面顶撞它。它们都很客气。可接手监察局时，我震惊了。房利美和房地美公开辱骂监察局及其工作人员。”后来，监察局自己也说，“房利美高级管理层的目标非常明确，即迫使监察局过度依赖房利美的信息和专业知识从而实现实际上的自我监管。”这基本上是事实。
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在房利美推开新的监管者时，它却很好地完成了政府规定的任务目标，这证明了政府支持的有利一面，同时也牵制了评论家。就这一点而言，立法写明公司的任务目标其实是一件好事。
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立法写明的任务本身就不难实现。对于房利美，这任务几乎无关紧要。约翰逊真正看重的是这项新立法带给房利美的另一个巨大的好处。依照法规要求，他的公司应帮助中低收入的美国家庭实现“美国梦”。这个成文的目标能更好地向国会说明房利美的重要性。当批评者向房利美抱怨时，公司也能够进行有力的反击，将他们说成是“反对人们拥有住房的人”。
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房利美雇用了很多在行内被称为“住房规划家”的人，这个名称颇具嘲讽意味，因为它指的是那些认为拥有了住房便能解决世界上所有弊病的理想主义者。没过多久，约翰逊自己也变成了一个住房规划家。至少，他发言时听起来像是个住房规划家。“这个任务流淌在我们的血液里。”他习惯这样说。他爱说的另外一句话是套用通用汽车公司的老格言：“凡是对房利美有利的事，对美国房地产也有利。”房利美开始在电视节目中宣传自己对人们拥有住房的贡献。