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当监管机构正在处理美联银行的谈判时，保尔森继续同国会领袖们谈问题资产救助计划的事情。9月29日（周一）一大清早，保尔森就打来了电话，说他们已经在凌晨1点谈妥了。保尔森在华尔街从事证券交易的经验发挥了作用。他成功顶住了一些议员的压力，从而使得这个计划的内容没有出现大幅改动。资金会分两批拨付，每批3 500亿美元。如果国会不愿拨付第二批资金，必须先通过法案，然后还要总统点头同意。如果5年后这个计划出现亏损，总统就要提出一个计划，向金融业收取一定的费用以便弥补亏损。好几个机构负责监管问题资产救助计划的实施情况，并就如何最好地利用这些资金提出建议。这几个机构是：特别总检察长办公室、国会监管专家组以及金融稳定监督委员会（该委员会由美联储主席、财政部部长、联邦住房金融局局长、证券交易委员主席、住房与城市发展部长组成，我担任该委员会的首任主席）。
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财政部提交国会的那一版“问题资产救助计划”包括了参议员杰克·里德提出的建议，即允许财政部持有被救助的私营公司的股票。这样一方面可以帮助私营公司弥补资金缺口；另一方面，当经济复苏、被救助公司的盈利增加、股价上扬时，财政部将出售被救助企业股权，恢复其私有股权，纳税人就能分享股利。该计划还要求财政部帮助陷入困境的业主。这个计划长达100多页，其中，财政部提出的重要内容都没有改动（比如请求国会拨付救助资金以及财政部有权根据具体情况灵活使用基金）。此外，这个计划还包括了批准美联储尽快对准备金付息。保尔森宣布这项立法案后，两党总统候选人都谨慎地表示支持。
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同时，在周一上午的联邦公开市场委员会视频会议上，我向各地联邦储备银行行长报告美联银行的最新动态，以及为准备金付息的意义。我还要求委员会把我们跟主要央行的货币互换额度提高一倍以上，提高到6 200亿美元。委员会同意了我的观点。这场危机对欧洲银行的冲击，似乎比对美国银行的冲击还要大。仅仅就周一来看，盎格鲁–爱尔兰银行（Anglo-Irish Bank Corp.）的股价就惨跌46%，德克夏银行惨跌30%，德国商业银行和德国邮政银行分别暴跌23%和24%，瑞典银行暴跌19%。我几乎想象不到，除此之外，还有什么能更让人对经济投下“不信任票”。
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但9月29日最重要的事情是国会对问题资产救助计划的投票，美国民众希望我们终止金融危机，但是我们却无法说服他们相信为金融体系注入几千亿美元的纳税人资金正是解决问题的一个方法。亚利桑那州参议员乔恩·凯尔对我说他的选民对问题资产救助计划的看法可以分为两派：“50%的人说不行，50%的人说绝对不行。”社论作者和评论作者虽然对于这个计划的一些细节不满，但大体上都支持这项计划。比如，《华盛顿邮报》的一篇报道写道：“这个计划不完美，存在高度不确定性，这是无可否认的，但其他的方案可能要更糟糕。”
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考虑到国会的两党领袖已经表示赞同，我原以为议员们投票通过是没问题的。但周一快到中午的时候，正在国会山跟踪最新动态的沃什给我发来了一封令我感到困惑不解的邮件，内容是：“供你参考，我们不愿看到的，众议院共和党票数可能不够，议长反对。”因为这句话句法有点乱，我可以肯定他写得很匆忙，但传递的信息是很明确的，即共和党支持票非常少，众议院议长佩洛西那一派议员希望民众认为民主党支持问题资产救助计划，因此不愿补足所缺票数。
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沃什给我发完邮件两个小时之后，形势就很明朗了，众议院要毙掉这个议案。原定投票时间是15分钟，为了说服反对者回心转意，众议院领袖将投票时间延长到了40分钟。但最后，到下午2点10分，槌子落下的时候，反对票数仍然高达228票，赞成票数只有205票。我在办公室里通过电视关注形势的变化，通过彭博终端了解市场反应。我感觉好像被卡车撞击了一样，股市肯定也产生了同样的感觉。当天，道指收跌近778点，单日下跌点数开创了美国股市有史以来的新纪录，这个纪录至今依然保持着。用百分比来计算的话，跌幅近7%，开创了“9·11”恐怖袭击事件之后股市重开之日以来的新纪录。同时，标普指数下跌将近9%。美股单日蒸发市值1.2万亿美元。
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众议院这一轮投票重创了我们为了终结危机而付出的努力。但当美国民众看到自己的401（k）退休金账户上的资金缩水时，支持问题资产救助计划的呼声又高涨了起来。清醒的国会领袖们决定再试一次，组织新一轮投票。他们为了让这个计划更有吸引力，将存款保险额度从10万美元临时提高到了25万美元（后来改成永久性的了）。10月1日（周三），参议院以74对25票的票数通过这项法案。10月3日（周五），众议院以263票赞成171票反对的投票结果，也通过了这项法案，总统当天下午就签了字。
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这项法案赋予政府机构一个新的、强大的武器，美联储终于再也不用单独承担恢复金融稳定的大任了。
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[1]“香蕉共和国”指那些经济结构单一、政治体制不成熟、政府公信力较弱的国家，通常指中美洲和加勒比海的小国。——译者注
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行动的勇气：金融危机及其余波回忆录 第十六章 一阵冷风
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小布什总统签署“问题资产救助计划”（正式名称是《紧急稳定经济法案》）之后的那一周里，金融市场继续“失血”。有时候，股价在一个小时之内的震荡幅度就多达数百点，导致评估市场波动性的指标一度开创了历史纪录，但股市行情的总体趋势是下行的。从10月3日（周五）到10月10日（周五）之间，道指下跌1 874点，跌幅高达18%，令人震惊。我索性把办公桌上的彭博终端转了过去，背对着我，以免上面不停闪动的红色数字干扰我的注意力。
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虽然问题资产救助计划已经开始实施，但市场对于金融机构的信心也几乎蒸发殆尽，即便对于一些实力强大的公司而言，获取信贷的难度也非常大。前一周，就连通用电气公司这个信用评级最高、坐拥多家金融公司与非金融公司的企业集团都遇到了融资挫折，放贷机构拒绝为其商业票据贷款提供展期，迫使其不得不向巴菲特借了30亿美元。公司债券利率和企业债券承保费用迅速上涨，这表明交易者预计低迷的经济将拖垮更多的公司。
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在公开场合，我把当前正在发生的事情描述为“大萧条以来最严重的金融危机”，但考虑到已经倒闭或接近倒闭的大型金融机构的数量，考虑到这些事件对金融市场和信贷市场造成的广泛影响，再考虑到已经波及全球，我个人几乎可以肯定地说，这是人类历史上最严重的金融危机。这场金融危机会不会引发大萧条以来最严重的经济衰退，甚至触发更糟糕的情形，答案还无从得知。我们的数据表明经济下行情况越来越严重。美联储10月上旬针对银行信贷工作人员所做的常规调查表明，银行正在缩紧贷款条件，流向家庭和企业的信贷日渐枯竭。9月，就业机会减少了159 000个，是连续第9个月呈现出减少态势。失业率虽然只是小幅提升到了6.1%，但未来显然会急剧提升。
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日趋严重的经济颓势不仅仅体现在政府的统计数据上。在同全美各地的商业领袖和社区领袖们交流的过程中，我也明显感受到了这一点。10月中旬，美联储理事贝齐·杜克前往旧金山，会见了当地联邦储备银行来自私营部门的理事以及由当地商界人士组成的顾问小组。他在发给我的电子邮件中写道：“他们的评论令人震惊和害怕，所有企业都说自己迈不开步子了，正在努力取消所有的资本支出计划以及能够自主决定的支出方案，获取信贷的难度越来越大……小企业和非营利性机构……发不出薪水，纷纷倒闭。因此，我请求努力恢复整个金融体系的信心。”
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金融危机的影响蔓延得非常迅速，完全无视国界的存在，11月，我在巴西圣保罗参加国际会议，其间，抽空会见了巴西几家最大的银行的首席执行官以及当地商界的其他领袖。其中一位首席执行官告诉我：“在9月初，情况还好，但突然间一切似乎都停滞了，贷款没有了，投资也没有了，整个经济就像在刮一场冷风。”
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在长达数周的时间里，我和保尔森一直在争论从陷入困境的银行购买不良资产以及直接为其注入资本的优劣。在私下谈话中，他似乎越来越赞同我比较青睐的策略，即直接注入资本。这样一来，政府可以持有被救助企业的部分股权。注资策略可以增加银行吸收亏损的能力，直接强化银行的实力，而相比之下，购买不良资产只能间接地强化银行的实力，其作用只是体现在提高银行资产价格而已。
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10月1日，我们和小布什总统共进午餐，其间，保尔森提出是否有可能同时将问题资产救助计划的资金用于两个方面：为银行注入资本和购买问题资产。因为该计划的措辞存在一定的模糊性，从而给政府提供了灵活空间，可以决定是采取其中一个策略，还是双管齐下，对此，保尔森还没有完全确定下来。但总统签署完这个计划一周后，保尔森显然不倾向于购买问题资产了。无论这个策略有什么优点，金融市场和整体经济的形势显然恶化得太迅速了，我们根本没有充足的时间去设计并实施一套高效的资产购买方案。
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保尔森的态度之所以转变，可能受到了英国政府态度的影响。英国首相、前财政部部长戈登·布朗似乎也赞成通过购买股票的方式为银行注资。10月8日（周三），英国宣布了这种救助方案。同一天，保尔森会见记者时发表声明指出，问题资产救助计划对政府的授权当中，有一项授权是财政部可以为银行注入资本。他说：“我们会利用所有的工具，实现最大的效果，包括提升各种规模的金融机构的资本水平。”
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经济学家和社论作者普遍都赞成为银行注资，但政客的反应很激烈。我和保尔森同议员开会时，都强调说我们需要灵活空间，以便应对不断变化的形势。新闻报道也提到问题资产救助计划包含多种方法，其中一个就是注入资本。参议员弗兰克·多德在9月23日的听证会上也指出了这一点。但很多议员认为注入资本只是一个诱饵，一旦注资，必然亏损。且不论这种说法是否有失偏颇，却加强了政客对问题资产救助计划的敌视态度。
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现在回想一下，虽然我当时觉得保尔森针对这种做法在政治上的可行性以及针对市场反应所做的推论是正确的，但我或许应该更早、更有力地说服国会接受注入资本的方案。不过我们起初强调资产购买方案并非基于什么战术性的考虑，我们和财政部的确曾经非常努力地执行问题资产救助计划。美联储幕僚努力寻找既能稳定金融体系，又能公平对待纳税人的方法。但他们最后得出的结论是，考虑到要为错综复杂的、多元化的资产确定一个合理的价格，难度非常大，财政部可能需要好几周的时间才能制订出一个有效的方案。幕僚担心的另一个问题是：在问题资产越来越多的情况下，如果把7 000亿美元全都用于购买不良资产，可能不足以稳定金融体系。但如果为银行注入7 000亿美元的新资本，则会使得银行体系的资本水平提升一半，甚至更多，从而有助于稳定债权人和顾客的情绪，提升银行放款的信心。如果强化金融机构能够刺激私营部门的投资者也为银行注入资本，那就更好了。
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由于保尔森越来越支持直接注入资本，戴维·威尔科克斯便率领美联储的一个团队制订了几个可供选择的实施方案。一种方法是“共同投资”（co-investment），旨在让私营部门的投资者也参与进去。银行监管机构和财政部将先确定哪些银行需要注入资本，然后那些缺乏资本的银行将有机会寻找私营部门的投资者，找不到的时候，就接受问题资产救助计划注入资本。保尔森喜欢共同投资的想法，但最终选择了一种更简单的、仅由政府注资的计划，理由是2008年秋季，资本市场事实上已经对绝大多数银行关上了大门。然而，戴维·威尔科克斯和他的团队提出的基本方法后来也派上了用场。
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对于保尔森准备利用问题资产救助计划为银行注入资本，我是感到高兴的，因为我预计更加充实的资本储备将有助于银行更好地承受亏损，从而降低倒闭风险，也会减轻市场恐惧和恐慌。但我还知道，在混乱的形势中，资产价值波动幅度大，仅靠增加资本，可能不足以恢复市场信心。政府担保可能是有必要的。一个月前，我们看到财政部的担保终结了货币市场基金面临的挤兑浪潮，而且受到联邦存款保险公司保障的储户在危机期间基本上都保持镇定，没有参与挤兑。但在21世纪的银行体系中，存款只是银行融资的一个渠道。英国、爱尔兰和希腊的政府就是由于意识到了这一点，才开始对银行的所有债务（包括较长期债务）和存款提供担保。
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尽管美联储可以在银行提交优质抵押品的前提下为其提供贷款，但无权为其债务提供直接担保。我与美联储幕僚讨论了一个为银行间同业拆借提供间接担保的想法，即银行与银行之间不再直接放贷，而是以美联储为中间方。放贷银行把存款存放在美联储，之后，美联储把这笔存款转给借款银行，这样一来，借款银行就不必承受放贷银行违约造成的后果，或许就能重振短期拆借市场。从表面上看来，这种政策似乎是合法的，也具有可行性，但在操作方面可能存在一定的难度，无法迅速付诸实践。好在我们后来又找到了一个更好的、更自然的替代方案。其实，联邦存款保险银行一直都拥有广泛的担保权，问题是要不要运用而已。
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