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1703440681 当国会慢吞吞地推进立法进程时，我们也在反思美联储自身在银行监管方面存在哪些不足，并着手加以改进。我再次求助于科恩，让他带领美联储理事会的其他决策者和幕僚，再加上来自多个联邦储备银行的工作人员，为银行家们，也是为我们自己，列出美联储在银行监管方面的经验与教训。纵观2009年，我们一直在根据科恩带领的这个工作组提出的建议，要求美国银行提高资本充足水平以更好地应对亏损，增加流动资产以更好地应对挤兑，并要求他们改善风险管理状况。我们还要求美联储的监管人员，一旦发现不足，一定要更加努力地要求银行加以改正，并不失时机地将情况反映给银行的最高管理者。
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1703440683 美联储的银行监管工作是由丹尼尔·塔鲁洛领导的。他学识渊博，勇于坚持自己的观点，有时候会失去耐心，对于抗拒变革的美联储系统而言，从很多方面来看，他都是一个理想的领导者。在我的支持下，他削减了联邦储备银行在银行监管方面享有的自主性，苏珊·比斯早在2005年就想实现这个目标，但最后无果而终。他的变革使得各地区的联邦储备银行在银行监管方面的权力更加一致，在监管大银行方面也可以更好地协调起来。塔鲁洛很有魄力，有时候甚至会触怒别人，但美联储系统的监管方式逐渐开始改变了。我们在2009年春季的大银行压力测试中，采用了跨部门的协作方式，我们在美联储内部打破了部门之间的藩篱，我们的监管人员、经济学家、律师、会计和金融专家越来越多地组成了协作团队。2009年，美联储银行业监督管理部门主管罗杰·科尔退休后，我们任命美联储经济学家帕特里克·帕金森继任这一职位。之前，帕特里克曾经借调到财政部，帮助财政部制订金融监管改革方案。他具有宽广的视野，正是银行监管业务所需的理想人才。他虽然没做过一线的监管人员，但对整个金融体系的认识很深刻，也很了解金融体系在经济中的作用。由他来领导这个部门，可以为这个部门带来“外部人士的视角”。
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1703440685 我们除了努力改变内部的监管方式之外，还力促银行改变经营方式，让它们的高管和董事会更加关注那些可能引发过度风险的因素，比如，我们和其他监管机构都要求银行的薪酬奖励应该针对长期业绩，而不是针对通过冒险押注实现的短期盈利。这个原则不仅适用于银行高层，也适用于它们的基层工作人员，包括交易员和信贷员。这些基层人员的决策也可能给银行造成风险。
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1703440687 国会的工作自然是集中在监管国内银行，但现在的金融体系已经全球化了，如果仅仅对国内银行实行新规，进行更严格的监管，那么非但无法确保美国金融体系的稳定，而且在缺乏有效的国际协调的情况下，只会逼迫美国的金融业活动离开美国，转到其他国家的金融中心。此外，即便外国监管机构采取较为严格的标准，在缺乏国际协调的情况下，它们的标准也可能无法赶上美国的标准，否则可能导致全球资本市场的片段化，并削弱美国那些新规则的效率。要解决这些潜在的问题，就需要依靠总部设在瑞士巴塞尔的国际清算银行。国际清算银行不仅是央行行长们的聚会场所，也是“巴塞尔银行监管委员会”（下文简称“巴塞尔委员会”）这一国际论坛的发起机构。该论坛的代表来自20多个经济体，包括主要的新兴市场经济体。
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1703440689 2009年9月，巴塞尔委员会就开始召集各方代表针对银行资本和流动性的国际新标准进行谈判。我、丹尼尔·塔鲁洛以及比尔·达德利代表美联储参加讨论，代表团成员还包括联邦存款保险公司的希拉·贝尔和货币监理署署长约翰·杜根。这次协商最终催生的协议，就是后来所谓的“第三版《巴塞尔协定》”。“第一版《巴塞尔协定》”建立了资本与风险挂钩的资本充足率监管机制，银行应该持有更多资本，以便吸收潜在的损失。也就是说，银行对于商业贷款等风险资产，应持有较多的资本，以便吸收风险，而比较安全的政府债券等资产需要的资本水平则相应较低。然而，随着时间的推移，虽然第一版《巴塞尔协定》不同的风险权重将不同风险的资产加以区分，使得同样规模的资产可以对应不同的资本量，或者说同样的资本量可以保障不同规模的资产，但银行后来找到逃避监管之策，以至于有些符合低风险定义的资产实际上却蕴含着高风险，有些银行则把高风险资产纳入了表外投资工具（比如花旗集团的结构化投资工具）。
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1703440691 第二版《巴塞尔协定》是在2004年宣布的，建立了一套更先进的，也更复杂的方法去计算大银行的资本需求，但这一需求在一定程度上依赖银行自身的风险模型，监管者负责判断银行内部能否合理运转，并对其提出改进方案。这些针对资本充足率的最低要求（美国也从没完全照做）主要是为了阻止银行钻空子，而不是为了增加或减少银行的资本总量。
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1703440693 然而，正如我们现在痛苦地意识到的那样，世界各地的许多银行正是因为没有足够的资金而陷入了危机。因此，第三版《巴塞尔协定》的主要目标就是增加银行持有的资本，尤其是具有系统重要性的跨国银行。2010年12月发布的这个新协定不仅仅要求各大银行增加资本，还要求设立一个额外的“反周期”资本缓冲。各银行应在好年景里积累资本，以便能够在业绩糟糕时期吸收损失，并维持放贷能力。2011年，巴塞尔委员会要求具有系统重要性的金融机构必须比其他银行持有更多的资本。
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1703440695 第三版《巴塞尔协定》除了基于资产风险提出资本充足率的要求之外，还引入了一个新的国际监管指标，即“最低杠杆率”。这个杠杆率是指银行总资本相对总资产的比率，不考虑个别资产类别的风险大小，要求银行的一级资本占调整后的表内外资产余额的比例不低于4%。在这方面，美国走在了其他大多数国家前面，在此次金融危机之前，美国就已经要求银行必须遵循最低杠杆率，只不过美国的这个比率设定到了一个较低的水平。第三版《巴塞尔协定》则把这项要求推广到所有跨国银行，而美国的监管机构，包括美联储也都要调升银行业的杠杆率，必须超过《巴塞尔协定》的最低标准。
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1703440697 无论在各国国内，还是在国际上的讨论中，杠杆率这个概念及其应有的合理水平都引起了相当大的争议。高杠杆率的支持者认为，第二版和第三版《巴塞尔协定》中以资产风险水平为基础的资本充足率要求给银行留下了很大的自由操作空间，只有杠杆率才能真正体现出银行的资本状况。反对者指出，如果只强调杠杆率，却不对银行资产风险做出要求，就会导致无论银行持有的资产存在多大风险，都要求它们具备同样水平的资本充足率，这无异于刺激银行去承担更多的风险。我认为合理的折中方案就像我们在美国所做的一样，同时采取这两个指标，把杠杆率作为基于资产风险的监管标准的一个补充。
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1703440699 第三版《巴塞尔协定》最后还解决了另外一个重要的问题。在危机期间，有些银行的资本充足率虽然符合最低标准，但由于手头缺乏充足的现金和易于销售的流动资产，无法应对支付需求，因而承受了很大的压力。比如，美联银行的资本充足率虽然符合监管标准，但由于缺乏现金，而融资渠道枯竭，一度濒临破产（最终只得被富国银行收购）。为了解决这个问题，第三版《巴塞尔协定》在之前两个版本提出的资本充足率和杠杆率指标之外，又增加的一个新指标，即流动性指标。按照这一指标的要求，银行应该持有充足的现金和其他流动资产，以便能够应对挤兑浪潮，而不必求助它们的央行。
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1703440701 当我们围绕着第三版《巴塞尔协定》展开谈判工作时，国会也在继续推进金融监管改革。在众议院通过弗兰克所提法案的一个月前，多德就发布了厚达1 136页的提案。与弗兰克不同的是，他并没有以奥巴马政府的提案为基础，而是认为只有两党一致认定的提案才可以通过参议院那一关，因为参议院的少数党阻挠提案的能力比众议院的少数党更强。由于无法吸引理查德·谢尔比进行实质性的谈判，多德便在2009年11月10日公布了一份讨论草案，但谢尔比在11月19日的参议院银行业委员会会议上提出了批评，特别反对设置保护金融服务业消费者的新机构，认为此举让银行的负担太大，而且国会也无法让这个机构承担足够多的责任。
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1703440703 我和美联储理事会的律师们一同研究过多德的提案，我很高兴地看到他的提案提出了一种新机制，希望联邦存款保险公司可以借助这个新机制让那些濒临倒闭，且具有系统重要性的大银行安全、有序地走向破产。这也是财政部那个提案的一个重点，也是我个人认为非常重要的优先事项。但我很失望地看到他在提案中坚持认为应该削减美联储的权力，除了货币政策方面的权限被保留之外，其他几乎被剥夺殆尽，我们不仅失去了保护消费者以及监管银行的权限，而且在确保金融体系稳定方面也没有了多少用武之地。与剥夺美联储权限相反的是，多德提出设立一个新机构负责金融稳定，并且提出这个新机构的主席由总统亲自任命。
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1703440705 2009年11月29日，我在《华盛顿邮报》上专门发表一篇文章，为美联储需要获得银行监管权力提出辩护。对于华盛顿的决策者而言，通过发表文章的方式提出辩护是一个常见的策略，但对于美联储主席而言，却不常见。我写道：“在遏制危机方面，美联储发挥了重要作用，我们应该保留，而不是削弱这个机构的能力，以便在不引发通胀的情况下促进金融稳定和经济复苏。”我指出美联储的专业知识与经验是独特的，至少在短期内是新设的金融稳定监管机构无法取代的。此外，为了在金融危机期间扮演好“最后贷款人”的角色，为金融机构提供紧急流动性，我们必须拥有足够的权限，才能去了解恐慌的根源和借款者的真实状况。因此，美联储需要享有一定的金融监管权限。放眼全球，在后危机时代，央行在银行监管和金融稳定方面的职责得到加强是一个大趋势。比如，英国央行在1997年失去了银行监管权力，由此引发的一个结果就是，在2007年北岩银行遭遇挤兑之际，英国央行一度陷入了惊慌失措的状态。2012年，英国议会将银行监管权力归还了英国央行，并在英国央行内部新设了一个金融政策委员会，专门负责维护英国整个金融体系的稳定。相似的情况也发生在欧洲央行。2014年，欧洲央行也被赋予了维持金融稳定的新职能，负责监管欧元区的银行。
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1703440707 2010年1月6日，多德宣布不会寻求连任。他在参议院的个人声望和影响力已经遭到了严重损害，部分原因是他引发了一连串的争议，比如有人指控说安吉罗·莫兹罗的美国国家金融服务公司以优惠利率为多德在康涅狄格州和华盛顿的住房提供了再抵押贷款。由于再也不需要参与竞选运动，而金融监管改革法案是他36年国会生涯中最后的立法工作，他终于可以将全部精力集中到这方面了。但由于之前谢尔比曾经直言不讳地提出反对多德的提案，因此，多德要想提出一个能够得到参议院支持的提案，肯定还要拿出更多时间。在此期间，我们有几个月的时间向参议员们（包括多德那个委员会的参议员）阐明我们的观点。
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1703440709 联邦储备银行行长们特别担心失去银行监管权力，因为这是他们的主要职能之一。在过去数十年间，联邦储备银行已经经历了多轮裁员，因为支票结算等金融服务都得到了高度整合，提供这些服务的地点大为减少，所需工作人员也相应大为减少。尤其值得一提的是，随着电子票据结算技术的出现，之前处理纸质票据的很多工作人员现在都不再需要了。虽然现在的联邦储备银行仍然参与货币政策的制定过程，发行纸币和硬币，关注各自地区的经济发展状况，推动社区发展，但负责监督与核查银行和银行控股公司的工作人员在其总人数中仍然占据很大比例。
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1703440711 有些联邦储备银行的行长从一开始就怀疑美联储理事会是否会致力于保护他们完整的监管权力。盖特纳以及奥巴马政府的其他人都坚持认为国会只要保留美联储对于美国35家资产规模在500亿美元以上的银行控股公司的监管权就足够了，如果国会能做到这一点，那么对于各州特许银行的监管权可以转交给其他机构。美联储理事丹尼尔·塔鲁洛也持有同样的观点，认为只要美联储能够监管那些规模最大的银行，那么放弃对小银行的监管权也是一个值得付出的代价。我个人认为美联储对于规模最大的银行的监管权是美联储应对金融危机的一个重要条件，但我还想保留美联储对于规模较小的银行控股公司和各州特许银行的监管权。
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1703440713 我之所以这么认为，一部分原因是回应一些联邦储备银行行长的担忧，他们都认为如果丧失了银行监管权，无异于遭遇了一个生死攸关的威胁，但对于他们提出的一些实质性的理由，我也是持有赞成态度的。比如，他们提出，如果丧失了对规模较小的银行的监管权，就有可能导致监管上的盲区，这是非常危险的情况，如果我们能够审查美国各地各个规模的银行，就可以更好地了解整个行业的状况，从而有可能更早地发现潜在问题，监管较小的银行还有助于加强我们与当地社区的联系，提高我们监督当地经济动态的能力，从而制定更好的货币政策。毕竟，谁会比社区银行家更了解当地的经济发展呢？因此，我会抓住一切可用的机会，阐述为什么要完整地保留美联储对大型和小型银行的监管权力。我在国会确认我连任提名的过程中参加的数十次国会会议上都提出了这个问题，而且我在2009年的冬季和2010年的春季给更多的议员打电话表明了我的观点。我还在参加国会听证会时，就这个问题施加压力，我知道在监管那些规模最大的银行方面，财政部和白宫会给我提供强有力的支持。多德的立场之所以有所软化，不再像之前那样坚持要求完全取消美联储的银行监管权力，很大一部分原因是奥巴马总统在椭圆形办公室的一次会议上向他提出了这个请求。与他在2009年11月的提案相比，他在2010年3月向其委员会提交的新版提案支持美联储监管那些资产规模不低于500亿美元的超大型银行控股公司，而资产规模较小的银行控股公司的监管权则分给货币监理署和联邦存款保险公司。加入美联储系统的各州特许银行的监管责任则交给联邦存款保险公司。
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1703440715 虽然我们取得了进展，但联邦储备银行的行长们仍然深深地担忧多德的最新提案。在7家美国最大的银行控股公司中，纽约联邦储备银行负责监管的就有6家。在35家最大的银行控股公司中，纽约联邦储备银行负责监管的则多达10家，而其他任何一个联邦储备银行负责监管的数量不会超过4家。圣路易斯和堪萨斯市两家储备银行的辖区中则没有大型银行控股公司。不过堪萨斯市联邦储备银行要负责监管172家州特许银行，超过其他各家储备银行。因此，堪萨斯联邦储备银行行长托马斯·赫尼希愿意同达拉斯联邦储备银行行长理查德·费希尔一道去领导保卫银行监管权的行动，是丝毫不足为奇的。赫尼希私下同几位参议员接触过，也在别人组织的会议上同参议员聊过，还同其他联邦储备银行的行长们碰面商讨对策。2010年5月5日，他和另外三位联邦储备银行行长私下里见了一群议员。他的做法不利于美联储一致对外发声。后来，他给美联储理事会和其他联邦储备银行行长提交了一份关于他与议员会谈的记录，上面写道：“美联储的领导者（尤其是主席）一定要积极。”虽然我一向作风低调，但在保护美联储银行监管权的事情上，我在华盛顿期间所做的努力一直都很积极，不亚于其他人。比如，有一次，我打电话给参议员鲍勃·科克里，希望说服他同意保留美联储对各州特许银行的监管权，但由于语气太强，他指责我像个说客。
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1703440717 最后，美联储理事会成员和储备银行行长们终于团结到了一起。2009年7月，美联储理事会聘请琳达·罗伯逊担任新的国会联络员。琳达曾在克林顿政府时期的财政部担任过类似的职务，对国会山的每个职员和议员基本上都认识，也很了解国会的运作方式，了解议员们如何回应激励和压力。她努力阐述美联储的观点，让总统充分了解美联储的观点，美联储与总统即便配合得算不上完美，最起码能保持步调一致。
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1703440719 最后，虽然我与联邦储备银行的行长们出现了一些摩擦，但我仍然感激他们，是他们让美联储平安地度过了这场严重的危机。他们中的很多人都充分利用了自己在过去多年间与当地的议员培养的良好关系。即便鹰派的赫尼希也提醒当地的议员说，美联储不是庞大而僵化的机构，而且很多议员对于货币政策的看法都得到了美联储的采纳。各地的联邦储备银行通过来自私营部门的理事、分支机构管理委员会的工作人员、顾问委员会以及前理事，与当地建立了广泛、深刻的联系。因此，在每一个地方，都有数十名当地杰出人士属于所谓的“美联储大家庭”，很多人都愿意为美联储做出贡献。但负责跟国会联络的琳达担心力量过于分散可能弊大于利，因此，对各地联邦储备银行的努力进行了一定的限制。
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1703440721 然而，谢尔比在2009年11月中旬提出严厉批评后，多德虽然尝试过许多方法，却一直未能在参议院的两党协商中达成共识。他从自己领导的参议院银行业委员会中找了一些两党的代表，试图针对特定问题达成共识，但进展很小。和谢尔比的谈判陷入僵局时，他就找来了在参议院银行业委员会中居于中等地位的共和党参议员鲍勃·科克里。然而，多德仍然无法促成一个全面的方案，最后，到2010年3月22日，参议院银行业委员会开会讨论是否将多德提出的议案提交给参议院大会时，党派分歧仍然很明显，13名民主党成员全部投赞成票，而10名共和党成员全部投了反对票，不过最终还是通过了这份金融监管改革提案。而且多德坚持不懈的努力后来也的确发挥了一定的作用。5月20日，参议院大会以59票赞成、39票反对的投票结果，通过了金融监管改革法案，其中有4位共和党参议员投赞成票。如同众议院通过的法案一样，参议院这次通过的法案也保留了美联储对所有银行控股公司和各州特许银行的监管权。在这方面，我要感谢来自明尼苏达州的参议员埃米·柯洛布查和来自得克萨斯州的参议员凯贝利·哈奇森。哈奇森是理查德·费希尔的朋友和曾经的政治对手。她们二人对这个法案提出了重要的修正案。我还要感谢卡姆登·法恩的美国独立社区银行家协会所做的游说努力。多德之前也曾经和来自佛蒙特州的民主党参议员伯尼·桑德斯达成过一个协定，要求美联储提高信息披露力度，并对美联储的管理制度和在危机时期的各个贷款计划进行一次性核查，作为交换条件，多德同意放弃“审计美联储”的诉求。
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1703440723 接下来，到2010年6月，参议院和众议院各自选出了一些议员，开会讨论如何解决参众两院在金融监管改革法案上的分歧，双方都做出了让步，最终通过了一个统一的版本。2010年7月21日，奥巴马总统签署了这个两党都能接受的金融监管改革法案，使其成为一部法律。这部法律的全称是《多德–弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》。我也前往与白宫相距几个街区的罗纳德·里根大厦参加了签字仪式。这个最终版的法案与财政部最初的提案非常相似，虽然谈不上完美无缺，但我对这样的结果还算感到满意。巧合的是，那天下午我还参加了多德的参议院金融业委员会举行的听证会，提交了美联储主席的工作报告（每年提交两次）。我指出，金融监管改革的总目标就是“降低未来发生金融危机的可能性，提高金融监管者应对潜在风险的能力”，而这个最终版的法案在实现这一目标的道路上又前进了一大步。
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1703440725 多德冷静而严肃地指出，美联储和其他监管机构要落实这部法律，需要花费几个月，甚至几年的时间去制订详细的实施方案。我对此也深表认同，说的确还有很多工作需要做。的确如此，有人做过评估，认为要落实这部法律，美联储和其他监管机构需要制订243个新的监管方案，需要开展67个一次性的研究，提出22份新的定期报告。所有这些工作都需要由这些机构的工作人员在正常履行职务的同时挤时间去完成，而且很多规定都同时涉及多个部门，意味着有时候需要同时召集多达五六个机构开展协调。
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1703440727 在我看来，这个最终版的法案在大多数争议问题上达成了明智的妥协。该法案赋予美联储全面的金融监管权限，从而消除了重大的监管盲区。美联储不仅有权监管具有系统重要性的大型金融机构，即那些大型银行控股公司，还有权监管那些非银行类金融机构，比如华尔街投行和美国国际集团等大型保险公司。针对这些具有系统重要性的大型金融机构，美联储将制定更加严格的资本充足率和其他监管标准，但至于哪些机构符合“系统重要性”的标准，则不是由美联储决定的。这项工作将由“金融稳定监督委员会”（Financial Stability Oversight Council）这个新设的机构负责，这个新机构的主席由财长兼任，其他领导者汇集了美联储等多个联邦金融监管机关的负责人。[2]
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1703440729 来自缅因州的参议员苏珊·柯林斯提出的一个修正案确保了更加严格的资本监管标准不仅适用于美国的金融机构，还适用于在美国境内经营的外资金融机构。这样一来，就激怒了一些外国银行家和他们本国的监管机构。在《多德–弗兰克法案》最终出炉之前，美联储一直认为，如果一家外资金融机构的美国分公司遭遇了难题，那么母公司肯定会提供金融救助。但在这场危机期间，在美国经营的外资银行也从美联储申请了巨额借款，这样才能挺过危机。因此，接下来，美联储理事会将强迫外资银行必须像美国银行一样遵守严格的监管规定。
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