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如同财政部代表奥巴马政府最初提出的那个方案一样，最终版的法案也比较完整地保留了监管机构的固有格局，只是裁掉了美国储蓄机构监理局，新设立了“消费者金融保护局”（Consumer Financial Protection Bureau）。弗兰克和卡姆登·范恩之前达成的那个协议被纳入了新法案，从而使得资产不足100亿美元的小银行不必接受这个新机构的定期核查。这个新机构的名称之所以采用了“局”（bureau，而不是前面提到的agency）这个字，是采纳了鲍勃·科克里的建议。这个名称听起来容易让人觉得它是美联储系统的，但这只是听起来而已，实际上它的局长是由总统提名，并经参议院批准的，其运作过程也不受我们美联储的影响，美联储无权聘用、解聘或指挥它的工作人员，无权暂缓执行或推翻它的规定，也无权干预它的核查和诉讼。但我们却被要求无限期地承担它的运作经费（2014年的经费是5. 63亿美元）。这种非同寻常的制度安排是为了这个机构不必每年都向国会申请经费，但对于纳税人而言，是它自己跟国会申请经费，还是美联储承担其经费，结果都是一样的，美联储为该局多支出1美元的经费，就意味着美联储向财政部上缴的盈利少了1美元。
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奥巴马政府聘请哈佛大学法学教授伊丽莎白·沃伦出面组建消费者金融保护局，促使该局运转起来。她早在2007年就建议设置这样的机构。但由于共和党人的反对，她没有被提名为局长。她曾经找到我，商议从美联储借调工作人员和其他资源的事情。我们聊得非常愉快，她对美联储提供的协助也感到很高兴，不过她的观点夹杂着浓重的民粹主义色彩，我们在一些政策上没有达成共识。后来，她当选为马萨诸塞州参议员之后，经常对美联储提出尖锐的批评。
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《多德–弗兰克法案》最重要的改革举措之一就是，如果具有系统重要性的金融机构经营失败，濒临绝境，那么其监管机构有权将其解散，这就是新提出的“有序清算制度”。根据这一制度，如果一家大型金融机构濒临破产，那么财长在征询总统意见，并取得美联储理事会与联邦存款保险公司理事会的许可之后，可以将这个金融机构转交给联邦存款保险公司，如果联邦存款保险公司认同这个金融机构的确存在系统重要性，其破产会引发系统性风险，就会接管这家金融机构，确保那些“有担保的债权人”（比如该机构在回购协议市场上的交易对手）优先获得清偿。联邦存款保险公司还有权解除该金融机构之前签署的合同，比如美国国际集团与员工所签的那种发放奖金的合同。那些“没有担保的债权人”则不得不承受一定的损失。这家金融机构的高管们将被解聘，股东们的求偿权则被置于最后。联邦存款保险公司可以从财政部筹借解散大型金融机构所需的全部资金。为了减轻联邦存款保险公司的工作负担，大型金融机构必须向联邦存款保险公司提交一份被业界戏称为“生前遗嘱”的破产计划，结合自身情况，告诉联邦存款保险公司如何才能以不至于引发金融系统动荡的方式实施有序清算。
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随着有序清算制度逐渐得到落实，美联储将再也无权动用《联邦储备法》第13条第3款“异常和紧急情况”的规定去单独救助个别金融机构，比如像美国国际集团和贝尔斯登那样。但对于丧失这项权力，我反倒感觉很高兴，但我们还是可以动用这个条款去设立具有广泛适用性的紧急贷款机制，比如面向证券交易商的贷款机制或者面向货币市场基金的贷款机制。虽然我们必须先征求财长的同意，但我认为这并不是什么让步，因为一旦遭遇严重的金融危机，财政部必然会与美联储密切配合。
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但这个最终版法案的某些规定仍然削弱了美联储未来应对金融恐慌的能力。根据伯尼·桑德斯与克里斯·多德达成的妥协方案，美联储必须公开贴现窗口的借款者身份，只不过现在不是立即公布，而是可以延后两年。我们在2012年9月开始照做。延后公开总比马上公开好，但是这项新规定肯定也会导致那些在恐慌期间求助于美联储的金融机构背负一定的成见。这个法案还限制联邦存款保险公司担保银行债务的权利（就像它在2008年哥伦布纪念日第二天所做的那样）。如果联邦存款保险公司还要为银行债务提供担保，不仅需要征得美联储和财长的同意，还必须过得了国会这一关。国会这一关并不好过，看看一波三折的问题资产救助计划就知道了。联邦存款保险公司也不能继续动用“系统性风险例外原则”去救助个别金融机构（就像之前帮助花旗集团恢复稳定那样）。
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从我们的角度来看，其他一些影响美联储的规定也比最初的提议好一些。根据多德和桑德斯之间达成的协定，我们美联储不必遭受持续不断的政治压力，不必接受美国政府审计署针对货币政策的审查（即不会定期审计美联储）。但这个法案规定美联储要接受美国政府审计署两项一次性的核查，一个是针对我们在危机期间的放贷情况，另一个则是针对一个世纪前《联邦储备法》建立的美联储管理制度。关于危机时期放贷的核查报告在2011年7月公布了出来，我们认为当时的贷款方案在设计和运作上都很有效率，而且所有贷款都得到了偿还。关于管理制度的核查，主要是针对由9位私营部门人士组成的联邦储备银行理事会。按照法律规定，每一家联邦储备银行都有自己的理事会，理事会均拥有9名成员，来自本地区的私营部门，分别代表银行业、工商业和社区利益，其中3位理事代表银行业，其余6位理事则不应是银行家，而应来自不同背景，具备不同视野。为了避免利益冲突，我们很早之前就制定了禁止代表银行业的3名董事参与银行管理和紧急放款的决策。我们一直严格地遵守这一政策。政府审计署也发现了这一点，并建议我们在美联储网站上将这些政策公布出去。为了避免外界误认为这些银行家可以选举管理者，《多德–弗兰克法案》修改了理事的职责，3位代表银行业的理事无权选举储备银行行长，只有6位非银行家理事享有投票权。
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如同奥巴马政府最初提议的那样，最终版的法案也加强了对金融衍生品交易的监管，更大程度地发挥交易所的作用，提高买卖透明度，并且更进一步地提出了后来所谓的“沃尔克规则”（Volcker Rule）[3]。这条规则是以倡议者，即奥巴马政府经济复苏顾问委员会主席、美联储前主席保罗·沃尔克的名字命名的。保罗·沃尔克曾说，在他那个年代里，银行唯一有价值的革新就是发明了自动取款机。他认为，银行在证券市场上的自营交易只会让它们疏忽发放贷款的业务，而且这也会让银行承担太多风险，造成亏损之后又让纳税人埋单。以美国各级政府债券为标的的交易、代理客户开展的交易以及以风险对冲为目的开展的交易都属于例外情况。沃尔克规则把商业银行业务和投资银行业务区分开了，可以说在一定程度上恢复了大萧条时期出台的《格拉斯–斯蒂格尔法案》。
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然而，《多德–弗兰克法案》仍然存在一些局限性，有些事情没有完成。比如，房利美和房地美的困境没有解决，货币市场基金的脆弱性和回购协议融资市场的挤兑问题也没有解决。不过这部法案依然产生了很多积极作用，堪称一项引人瞩目的成就。
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在长达一年半的时间里，许许多多的政府官员、议员以及监管机构的决策者和工作人员付出了艰苦卓绝的努力，无论他们是否意识到，他们的一举一动都展现了伍德罗·威尔逊总统在其就职演说中所说的那种崇高而务实的态度。威尔逊曾说过：“我们必须按照现实情况去应对和修正经济体系，而不能仅仅依靠纸和笔去描绘，务实地、逐步地让它呈现出应有的状态。”威尔逊这番话在一个世纪后的今天仍然很有道理。
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[1]关于贴现窗口贷款之类的紧急贷款背负的“成见”，一个值得关注的真实案例发生在1932年8月底。当时，罗斯福新政时期设立的“复兴金融公司”在报纸上披露了借款者的身份，严重加剧了市场对于这些借款者财务实力的担忧。经济史学家们一致认为，“复兴金融公司”在1932年2月到8月，也就是开始运作后的前7个月内，在减少银行倒闭方面取得了一定的成功，但在披露借款者的身份之后，其效率就大打折扣了。
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[2]这个机构的名称与2009年6月奥巴马政府在其监管改革方案中所提的名称存在差异，政府提案中提出的名称是金融服务监督委员会（Financial Services Oversight Council）。
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[3]“沃尔克规则”是奥巴马总统在2010年1月公布的，主要内容是将自营交易与商业银行业务分离，禁止银行利用参加联邦存款保险的存款进行证券、衍生品、期货等自营交易。所谓自营交易是指，银行机构在交易账户中持有的、以短期内再出售为目的、旨在通过短期价格波动套利获取利润的交易，或为上述交易进行对冲的交易。——译者注
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行动的勇气：金融危机及其余波回忆录 第二十一章 第二轮量化宽松：虚幻的曙光
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2010年2月3日，即参议院确认我连任提名的6天之后，我站在美联储埃克尔斯大楼内能够俯瞰到宽敞的中庭的楼梯平台上，举起右手宣誓就职，安娜就站在我旁边。在危机期间与我并肩作战的好朋友、美联储副主席科恩主持了这个仪式。一楼、二楼和中庭两侧的大理石阶梯上挤满了美联储理事、众多来宾和数百名美联储员工。
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我对美联储工作人员讲：“美国和世界欠你们一份情，我们采取了迅速、有力和创造性的举措，迎战大萧条以来最严重的金融危机，成功地规避了迫在眉睫的经济崩溃。”
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我的感激发自肺腑。应对危机是一个团队共同努力的结果，但那一天我还不能宣告胜利，因为还有1 500多万美国人无法找到工作，数百万人面临失去住房的危险。因此，我说：“我们必须继续尽己所能地确保我们的政策有助于推动国家重现繁荣。”
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2009年夏季，美国经济开始恢复增长，结束了长达一年半的漫长衰退。这是1929—1933年大萧条以来最严重的经济衰退。2009年最后三个月的经济评估报告显示经济产出迅速增加，但这并没有给就业市场带来显著的改善。2009年10月，美国的失业率高达10.2%，标志着26年来的最高点，到年底依然高达10%。[1]这种情况让我想起了2001年那场衰退结束之后出现的失业型复苏。我开始怀疑经济会不会再次陷入衰退。
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不过，我们的放贷计划和证券收购计划，以及奥巴马政府的财政刺激和银行压力测试，似乎都产生了预期效果。金融形势持续改善，这对于美国的整体经济而言是一个好兆头。股市大幅反弹，融资市场的运作更加趋于正常，银行体系虽然还谈不上完全恢复，但似乎已经稳定下来了。至少从金融体系的情况来判断，是时候着手减少紧急措施了。
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我们在2009年6月就采取了第一个减少紧急措施的步骤，美联储每两周一次的贴现窗口贷款拍卖提供给银行的贷款额度从3 000亿美元减少为2 500亿美元。到2010年3月，这个贷款拍卖制度将完全取消，贴现窗口提供的银行贷款条件也恢复正常。在危机期间，美联储提供的紧急贷款期限延长到了90天，但2010年3月之后就恢复到了隔夜。由于鼓励银行向美联储借款的理由少了一些，我们很快就把贴现窗口的利率调高了0.25个百分点。
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截至2010年2月1日，我们基本上逐步取消了之前为稳定货币市场基金、商业票据市场和证券交易商而推出的紧急贷款机制，只保留了一个，即根据《联邦储备法》第13条第3款规定的异常和紧急情况推出的“定期资产担保证券贷款机制”，但该机制在2010年6月30日之后也不再发放新贷款了。该机制最初的贷款额度是2 000亿美元，后来在2009年2月，额度调高到了1万亿美元，但总体来算，总共放出去了710亿美元。即便房贷规模没有达到预定额度，其发挥的作用仍不容小觑，支持了将近300万笔汽车贷款、100多万笔学生贷款、将近90万笔小企业贷款、15万笔其他企业贷款和数百万笔信用卡贷款。
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我对于这些计划取得的成就感到满意。这些计划可能没有救助贝尔斯登和美国国际集团的计划那么出名，引发的争议肯定也要少很多，但这些贷款机制在遏制金融恐慌的过程中却发挥了不可替代的、至关重要的作用。虽然我们发放的贷款数量多达数百万笔，而且贷款对象的类别十分广泛，但每一分钱都收了回来，而且还有利息，美联储（也就是说纳税人）获得了数百亿美元的盈利。更加重要的是，这些计划防止了金融体系陷入停滞，促进了信贷的正常流通。即便沃尔特·白芝浩看到这些，应该也会感到高兴的。
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虽然联邦公开市场委员会中的鹰派和鸽派一致赞同结束紧急贷款计划，但他们对究竟应该什么时候结束过于宽松的货币政策持有不同看法。到2010年3月底，美联储也将根据一年前的承诺，取消证券收购计划。在2009年3月扩大第一轮量化宽松的规模之前，美联储持有的证券资产只有7 600亿美元，但现在我们持有的政府债券、房利美、房地美和吉利美抵押贷款支持证券，以及房利美和房地美的债券，总额高达两万亿美元。这段时间的联邦基金利率几乎一直维持在零利率的水平，而且我们在会议声明中也表示将在“一段更长的时期内”继续维持非常低的利率水平。堪萨斯联邦储备银行行长托马斯·赫尼希是鹰派的领袖。他在2010年的联邦公开市场委员会会议中享有投票权。鹰派委员们都很担心如此宽松的货币政策会引发负面效应，即便不会推高通胀，也可能刺激金融市场为了追求更高报酬而承担过多风险。因此，这些鹰派委员便在联邦公开市场委员会会议上施加压力，迫使大家研究一下在什么时机结束这种不正常的货币政策。
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由于失业率仍然接近历史最高水平，而且通胀压力也相当低，我认为还远远没有到收紧货币的地步。我这种想法受到了两个历史情况的影响。第一个情况发生在70多年前的大萧条时期。罗斯福在1933年就任总统之后采取的扩张性货币政策和财政政策，推动美国经济走上了复苏之路，但由于当时人们过度担忧未来会出现严重的通货膨胀，尽管当时失业率依然保持高位，政府仍于1937年开始收紧货币政策和财政政策。由于当时美国经济十分脆弱，因此，货币供应量的收缩就导致美国经济从1937到1938年迅速陷入了衰退。第二个情况发生在最近几年。日本央行曾经迫切希望摆脱零利率，先后于2000年和2007年收紧政策，但事实证明，每一次都为时过早，最后不得不改弦更张，重新实行之前的政策。但从提前做好规划的角度来看，联邦公开市场委员会讨论一下货币政策正常化的问题，并达成共识，也是非常有意义的，因为如果可以事先制订一个可行的计划，那么一旦经济形势需要收紧政策，我们就能立即加以应对，这样有助于缓解鹰派委员以及外部批评人士的忧虑。
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