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中国金融大未来 第2章 打造完善有效的国际金融体系 来自三次G20峰会的共识
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金融危机往往是金融改革的催化剂。从华盛顿、伦敦到匹兹堡，伴随着金融危机在不同阶段的演进，G20三次峰会不断将国际金融体系改革的讨论和实践推向深化。
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2009年9月25日，20国集团领导人匹兹堡峰会落下帷幕。虽然距离上一次伦敦峰会仅有5个月时间，但整个会议的气氛有了明显的好转，因为全球经济已经开始企稳回升了。匹兹堡峰会没有了此前华盛顿峰会和伦敦峰会的恐慌和悲壮，各国领导人开始反思导致此次金融危机的体制性原因，并开始着手讨论一些解决的办法与举措，特别是关于国际金融体系改革的问题。实际上，关于国际金融体系改革的话题，自金融危机爆发以来一直都是全球经济金融界关注的焦点，这一问题不仅关系到世界经济能否避免重蹈危机的覆辙并顺利复苏，还关系到世界经济格局重新调整的方向，对于中国这样快速发展的新兴经济体也会产生深远的影响。
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中国金融大未来 国际金融体系改革主要课题
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国际金融体系面临的诸多问题由来已久，在金融危机的特定背景下，G20峰会这样一个在此前的国际经济领域话语权并不高的会议形式，开始成为讨论国际金融体系改革这样一些重要问题的平台。
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从此次金融危机爆发以来，以G20为平台，各国关注的国际金融体系改革的主要课题大致包括以下几个方面的内容：
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首先，国际金融体系改革涉及一些国际性多边金融机构的合理性与合法性问题。长期以来，在国际金融活动中，国际金融机构的合法性问题一直备受关注和争议。这个问题主要表现在两个方面。第一，代表性不足。作为最关键的国际金融机构之一，IMF的一个重要使命就是要确保成员国投票权与其在国际经济事务中的角色相称，同时应使受IMF决策影响的国家能够具有适当的话语权。显然，与新兴经济体在国际经济活动中日益上升的影响力相比，包括中国在内的新兴经济体在这方面的权利没有得到应有的增加。第二个方面是IMF与成员国的关系。少数有影响力的国家实际上（而非法律意义上）拥有更大的影响力，且受到的约束相对更少。例如，在目前的规则安排下，IMF对重大事项的表决，必须得到85%以上的赞成票才能通过。目前，美国作为IMF最大的份额拥有者拥有超过16%的投票权，多数国家都没有超过5%。这种局面下，美国拥有事实上的一票否决权，如果不通过份额改革，美国主导IMF的局面无法改变。
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国际金融机构合法性缺失的一个重要表现就是发展中国家的发言权没有得到应有的重视。有研究对20国集团1999-2007年间的政策行为进行了评估，结果表明，自20国集团财长和央行行长会议（G20）成立以来，达成的决议中大部分都只反映了发达国家的政策需求和偏好。这显示出G20机制主要是一个能够使G7国家政策——特别是G7政府最关心的问题获得支持的工具。通过G20会议，G7国家的政策能够获得更广泛的合法性和影响力。而发展中国家的要求，特别是那些可能增加G7国家政府和企业成本的要求，在集团内部则很难取得进展。在成立8年以后，虽然发展中国家在国际事务中的表现更加积极和活跃，但G20在提升发展中国家影响力和话语权方面进展并不明显。
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关于国际金融机构合法性的另一问题是，目前对身负国际金融秩序管理职责的组织和机构的问责制不完善。这包括机构问责和个人问责。例如，IMF成立以来，监督世界经济有效运行的任务不断增加，其应当向所有对其提供融资的成员负责，并向所有利害关系方提供相关信息；特别是对于那些受到直接影响，但在决策中又没有话语权的国家，国际机构有义务进行解释和说明。同时，在运行日益复杂的过程中，国际机构理事会也需要加强对管理层和工作人员的问责。建立和完善问责制不是要施加控制，而是通过问责，赋予国际机构行动的合法性，并加强其独立性。国际机构通过向公众解释如何履行其使命，并让公众表达对其政策的看法，从而建立自己的声誉。一家声誉卓著的国际多边机构更有可能得到公众的信任，同时也有利于增强机构自身的独立性。国际机构通过提高透明度，广泛协商，赋予成员便于参与的渠道，可以使组织更具代表性，同时，也能更好地完善和维持问责制。
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其次，国际金融体系改革涉及国际组织和机构之间缺乏协调性和一致性的问题。国际金融治理涉及多个组织机构和广泛的监管机制，涉及银行、资本市场和保险机构的监管组织，金融稳定理事会（前身为金融稳定论坛）等。这些机构在成员组织内部的各成员国监管当局间进行协调，但不具备在全球范围的授权。如国际证监会组织（IOSCO），负责通过交流信息，促进全球证券市场的健康发展；各成员组织协同制定共同的准则，建立国际证券业的有效监管机制，以保证证券市场的公正有效；共同遏止跨国不法交易，促进交易安全等。对于IMF、世界银行和WTO来说，也存在同样的问题，如IMF监督、评估成员国的金融稳定问题，世界银行帮助改进金融系统，WTO处理金融机构及与服务贸易相关的问题。此外，G7与G20的效力也并不清晰。在这样的情况下，各组织机构及不同机制间相互协调、形成合力就非常关键。这种协调机制建设需要国际社会的广泛推动。由于国际社会在正常情况下往往难以产生这种机制，因此不得不借助于经济危机的压力和背景。例如，以IMF为代表的布雷顿森林机构的产生就是为应对当时环境下主要成员国的金融危机。但这种被动式的应对容易产生合法性和全球治理方面的问题，使得IMF的授权范围和与成员国关系一直为国际社会所诟病。
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最后，国际金融体系改革涉及金融监管范围的问题。在此次金融危机之前，国际监管范围存在两个明显的疏漏：一是监管范围没有覆盖全部的金融产品和参与者，特别是在此次金融危机中引爆巨大冲击的、被称为“影子银行体系”中的一些金融机构；二是没有涉及那些对国际金融体系有影响的重要问题，如环境保护和气候变化问题，这些问题往往会引发相关的金融风险，如信用风险和声誉风险。同时对这些问题的监管缺失容易引起国际金融资本的频繁流动，特别是向发展中国家的流动，这可能导致系统性风险。
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正是由于存在这些日益突出的缺陷，其中一些缺陷也恰好成为此次金融危机的重要导火索，因此，国际金融体系改革已成为金融危机中举行的三次G20峰会不得不面对的问题。这其中既涉及国际金融治理安排方面的改革，也涉及国际金融监管的改革。显然，这些改革难度相当大。进行改革既需要利益格局的重新调整，也需要对现行制度进行修订，例如对IMF的《基金组织协定》（Article of Agreement，以下简称《协定》）的修订。《协定》修订案需要获得占总投票权85%的票数和基金组织至少3/5的成员国接受后才能正式生效。多数成员国需要经本国立法机构的批准才能接受此修订案。因此现实的考虑是，由G20峰会制定一个多阶段的中期改革计划，以应对治理安排中的现有问题，为国际金融体系的长期稳定奠定基础。
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G20峰会：加强对全球金融体系改革的共识
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从此前国际金融体系演变的历史看，金融危机往往是金融改革的催化剂。G20集团及其领导人峰会在全球经济格局中地位的迅速上升，也是此次全球金融危机直接催化的结果。从华盛顿、伦敦到匹兹堡，伴随着金融危机在不同阶段的演进，G20三次峰会不断将国际金融体系改革的讨论和实践推向深化。这一过程同时反映了世界经济形势和国际格局的变化，以及各国利益诉求对G20这一沟通机制的影响。
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2008年11月，被国际媒体称为在金融危机环境下“象征着世界格局转折”的20国集团华盛顿峰会召开。实际上，与取得的成果相比，这次峰会的象征意义更大。它显示了世界经济新同盟的力量和新权力分配格局的形成。这次峰会上，各国领导人就金融危机的起源、改革金融市场、努力建设一个开放的全球经济、促进经济增长等主要问题达成了一些共识，并提出了通过改革增强金融市场监管力度的五项措施，包括：提高市场透明度和完善问责制、加强监管、促进全球金融市场的诚信建设、强化国际合作（监管当局间的合作协调）以及改革国际金融机构（推动布雷顿森林体系下国际金融多边机构格局的变革，充分反映世界经济结构的变化，以增加其合法性和效力）。各国承诺将在未来12个月内，阻止在投资或货物和服务贸易方面设置新壁垒、增加新的出口限制措施，或实施与WTO原则不一致的手段以刺激出口。但从后续的一些演变看，这些口头承诺产生了一些积极的效果，但是在事实上未能有效阻止单边贸易保护行为的出现。在稳定全球经济和金融改革这个关键问题上，华盛顿峰会提出了一些解决问题的原则，但有待细化。
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2009年4月，在经济形势不断恶化的条件下，20国集团领导人第二次金融峰会在伦敦举行，在金融危机的恐慌和冲击中，各国领导人就国际货币基金组织（IMF）增资和加强金融监管等多项议题达成共识，并于会后公布了《全球复苏和改革计划》。《全球复苏和改革计划》开篇部分就抛出了六大目标：
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·恢复信心、增长和就业；
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·修复金融系统以恢复信贷；
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·强化金融监管以重建信任；
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·注资和改革国际金融机构以克服当前危机，避免危机重演；
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·促进全球贸易和投资，反对保护主义，巩固繁荣；
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·实现全面、绿色和可持续的复苏。
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峰会上各国承诺将提供1.1万亿美元恢复信贷、增长和就业。其中IMF资金规模将由2 500亿美元增加到7 500亿美元，以帮助陷入困境的国家；并且各国财政刺激方案的总金额在2010年底将达到5万亿美元，推动全球总产出增加4%。在金融监管方面，会议认为，应对所有具有“系统重要性”的金融机构、产品和市场实施监管和监督，将对冲基金等所谓“影子银行体系”逐步纳入监管范围。在金融机构改革方面，新建金融稳定理事会取代原有的金融稳定论坛（FSB），对全球经济和金融风险实施监测。会议同意对IMF和世界银行进行改革，赋予新兴经济体和发展中国家更大的发言权。各国再次承诺，反对保护主义，促进全球贸易和投资。会议还提到了对不合作的“避税天堂”采取行动，重申将在2009年底哥本哈根联合国气候变化大会上就温室气体减排达成协议等问题。
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