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更根本的是，加拿大的政治制度使改变银行基本游戏规则的立法难以出台。银行法的改革首先要在下议院通过。与省层面相比，下议院建立和成功维系农民改革联盟更加困难。任何由下议院通过的改革必须再经参议院批准，而参议员由总督委任。因此现行银行法既得利益群体可以阻碍改革，提出折中方案，甚至完全终止改革。
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按计划每10年修订一次银行法，1911年的修订为此提供了生动案例。1906年至1908年有4家银行破产，1910年农民银行（Farmer’s Bank）倒闭，蚀光储户最后一分钱，民粹主义和保守主义者联盟跃跃欲试。43上述银行储户与股东的命运被绑在一起，后者因加拿大银行牌照的双倍责任要求被迫补充资本金。联盟要求政府进行补偿，声称财政部在1906年向银行颁发财政委员会认证时渎职，而该认证是银行牌照生效的必要条件。这个话题成为1911年选举中的热点，保守党候选人甚至许诺如果当选将赔偿储户。44民粹主义和保守主义者联盟还要求彻底修改《银行法》（The Bank Act），包括要求今后任何银行兼并或收购都要经议会批准，实行政府对银行的监管，并允许银行向房地产放贷。
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改革的反对者认为，这些改革是特殊利益集团勾结的结果。事实上，如果参考其他国家房地产贷款和银行倒闭风险的相关性指标，没有人能够认为允许银行向房地产放贷可以增加银行稳定性。改革的反对者运用议会伎俩不断拖延《银行法》修订。这种策略显然奏效：当1913年修订后的《银行法》最终通过时，对改革的诉求已大大削弱。银行股东自身对银行财务报表进行强制性年审取代了政府对银行的监管。允许银行以农场存货和储备粮食为抵押的放贷取代了向房地产发放贷款。银行并购不需要立法批准，但需要财政部长同意。45农民银行储户要求赔偿损失的诉求，也慢慢淡出了人们的视线。1913年，皇家委员会认定储户损失归罪于银行经理过失而不是财政委员会渎职。保守派财政部长随后又试图通过一项议案补偿储户，参议院将议案搁置了6个月而后不了了之。46
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同样，1923年家乡银行（The Home Bank）倒闭案例也说明，加拿大政治体制削弱了民粹主义诉求。该银行的储户也声称他们的损失（约占存款75％）应全部由政府补偿，理由是财政部长没有追溯调查1916年对该银行的欺诈指控。储户向皇家委员会主张“道义维权索赔”，即法律虽然没有规定赔偿，但财政部长也没有充分关注银行经理和董事们的渎职证据。随后的政府调查发现，大部分的银行损失早在1916年前已逐步形成。因此，政府道义上的责任仅限于从那时起的损失总额，调查人员估计约为存款的35％。1925年，下议院投票决定承担35％的赔偿责任，但参议院不支持。参议员们认为，政府对储户没有法律义务，除非在储户真正有困难的情况下才可以赔付。最终，该法案修订为：向储户提供35％的赔偿，且只有当他们的存款少于500加元或者他们能证明有特殊需要时才提供赔偿。政府最终提供的补偿相当于存款基数的22％。47
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存款保险的广泛需求没有被关注。下议院在1913年和1924年分别在农民银行和家乡银行倒闭之后举行听证会，但都否决了有关存款保险的设想。在这两次听证会上，关于美国国营存款保险制度不利影响的论调占主导。对此，加拿大金融部门有明确结论：“（银行存款的互保）在美国已被证明是行不通的，并且从基础上也不健全，它意味着审慎的、良好经营的银行将被要求承担它们无法控制的因其竞争者管理不善、欺诈和其他原因造成的损失。最后的结果只会是一场灾难，因为公众没有激励去鉴别可以安全存放资金的可靠机构与其他机构之间的差异。”48
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703672019]
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对持久博弈的修正：大萧条及其之后
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加拿大银行体系的基本结构和支撑其发展的政治制度证明了该体系抗击大萧条的能力。加拿大属于初级产品生产国，随着木材、矿石和谷物需求的暴跌，经济大幅收缩，却没有任何加拿大银行在大萧条时期破产。49加拿大民粹主义者将国家经济状况归咎于教条的货币和金融政策。50西部地区情绪最为激动，那里的民粹主义者指责其恨之入骨的东部“寡头货币基金”，声称它操纵了国家。在阿尔伯塔省，信仰“社会信用”经济理论的边缘政党——社会信用党，在1935年以压倒性胜利接管了立法机关。此后，联邦政府不得不利用其宪法权力，废除了很多由阿尔伯塔省立法机关通过的立法，包括向所有成年公民支付“社会分红”，并依据“公正价格”理念建立价格管制，但很显然，主流的全国性政党必须阻止混乱的经济改革，即使这些改革是出于善意。
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为此，加拿大政府组织了一个委员会，由英格兰一位倡导建立央行的中央银行家担任主席，委员会负责收集信息并提出建议。不出所料，该委员会给出的建议是加拿大需要一家中央银行。政府做出的反应同样在意料之中：接受这一建议，1935年建立了加拿大央行。从经济事件角度看，加拿大央行的建立对商业银行体系影响不大，因为根本没有多少漏洞需要修补。事实上，加拿大银行史学家已经得出结论，在固定汇率制下，加拿大央行对其金融体系几乎没有改善作用。51然而，它的成立赋予了政府迎合西部农民通胀论诉求的权力：通过创建一个有权发行法定货币的中央银行扩大货币供应量。随后的改革继续由民粹主义诉求推动，让加拿大央行成为政府持有的实体法人（1938年），并赋予其纸币发行垄断权（1944年）。52随着时间推移，加拿大的银行度过了大萧条。但它们失去了一个宝贵的特权，即印制钞票的权利，但银行业的基本结构没有变化。
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“二战”后，面对信贷需求上升和新型非银行金融机构的迅速增长，加拿大一系列特有的银行监管机制再次证明了其稳健性。加拿大银行体系的设计适合远途贸易贷款，而加拿大禁止商业银行以房地产为抵押放贷。53取缔高利贷法，设置了7％的利率上限。这些限制控制了银行贷款的风险程度，但也同时造成银行家和总认为自身融资难的农民之间的紧张关系。随着加拿大逐渐工业化和城市化，小型制造商需要贷款用以维修和日常营运，城市居民希望买房。这些非农群体也开始抱怨银行体系的限制，抱怨银行体系的设计不能满足他们的信贷需求。54
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“二战”期间及战后，这些群体的需求愈发突出。在战争期间，加拿大的制造商产量大幅提升：他们为英国军队生产了大部分战争物资。这种产能扩张加速了城市工人阶级的成长。从1939年至1944年，制造业工人数量增加了近2倍；战后，他们的数量占民用劳动力数量近一半。55战后，成千上万的加拿大士兵、水兵和飞行员退役，推动了城市化进程，对城市住房的需求持续强劲。56政府采取一系列措施为这些重要的城市选区提供住房贷款。需要指出的是，这些措施没有通过银行，因为银行仍然不能向房地产放贷，而且它们也没有争取这个权利。57事实上，1944年修订的《银行法》使银行更加难以服务日益增长的城市贷款需求。该法将可以合法收取的利率上限从7％削减至6％，从而减少了对高风险贷款的激励。政府试图通过在1944年修改《国家住房法》（National Housing Act）来满足房地产贷款需求，并于次年建立中央住房和抵押贷款公司（Central Mortgage and Housing Corporation，CMHC）。中央住房和抵押贷款公司是一个皇家公司，通过向财政部出售债券募集资金。它为（通常是保险公司拥有的）金融公司提供辅助融资，并提供明确的政府担保，以鼓励它们向房主、建筑商和开发商发放抵押贷款。时至1947年，中央住房和抵押贷款公司也被授权可以在某些领域直接贷款给房主或建筑商。58简而言之，加拿大纳税人补贴保险公司，让其涉足抵押贷款业务，而当市场对公司没有吸引力时（即使有政府担保），纳税人就直接补贴建筑商。59
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20世纪40年代，银行没有强烈抵制这些改革。加拿大银行家显然没有把加拿大特有的银行交易博弈视为赢者通吃的竞争。为什么不能丢些面包屑给失败者（美其名曰有志气的房主），以防他们与农民形成联盟而扰乱整个博弈？
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然而，到了20世纪50年代，这些面包屑开始看起来像整片面包了，到了60年代似乎非银行中介机构都将被允许开设自己的面包店了。1955年，财务公司、储蓄机构和信托公司，在加拿大统称准银行（near banks），已经控制了金融机构总资产的24％。1962年，控制了32％；到1967年，控制了36％。60因此，银行开始反抗，推动1954年和1967年修订《银行法》以消除准银行的优势。61在1954年的修订中，中央住房和抵押贷款公司剥离了与准银行联合贷款的业务，转而为《国家住房法》项下的贷款提供抵押贷款保险，以及直接补贴住房建设。此外，1954年的修订还允许银行以参与中央住房和抵押贷款公司保险项目的形式进入抵押贷款市场。62
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1967年修订的《银行法》放松了关于持牌银行的很多限制，犹如一把利剑直刺准银行机构的心脏。该法取消了银行贷款利率上限;允许银行进入普通（未投保的）抵押贷款市场;修改了银行存款准备金率：从所有账户的8％变成了定期存款的4％和活期存款的12％。63在立法拉锯战中，准银行争取到的最多是让政府设置银行持有的普通（未投保的）抵押贷款上限，即不得超过存款的10％；对准银行2万加元以下的账户提供存款保险，从而保护其存款基础不受银行侵蚀。没有考证银行是否曾强烈抵制过这些限制：10％的上限在当时并不具有太大约束力，64从银行的角度看，有限的存款保险没有构成对其准银行竞争对手的巨大补贴。或者，它们可能想先击垮金融公司和信托公司，最终也获得政府的补贴。65
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1980年、1987年和1992年修订的《银行法》有效地消除了准银行造成的威胁。1980年，银行允许开办从事抵押贷款的金融子公司，从而绕开了普通抵押贷款的上限限制。1987年的修订取消了对银行拥有证券经纪公司的限制。五大银行通过购买大经纪公司或自己开办经纪公司，在一年之内悉数进入证券市场。661992年，所有其余的限制都被取消：允许银行拥有保险公司、抵押贷款公司和信托公司，它们自己的按揭贷款也不再受到法律限制。此外，1992年修订的《银行法》取消了存款准备金要求。最终的结果是：加拿大的银行能够收购一直努力与其竞争的准银行，自此出现了巨型金融集团。67时至20世纪90年代末，加拿大的银行占据了非住房抵押消费贷款（如汽车贷款和信用卡贷款）的2/3和住房抵押贷款的55％，同时也成为产业金融的主要供给者。以1998年为例，银行信贷总额相当于股票融资总额，是债券融资总额的3倍，更是高出商业票据市场一个数量级。银行还拥有主要的证券交易商。68
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1980年以后，面对进入加拿大市场的美国各银行所带来的威胁，加拿大银行体系再次被证明是强健的。之前，加拿大一直禁止外资银行设立分支机构或对本国银行控股。69一系列法律的修订（1980年和1985年）允许外资银行开办独资法人子行，然而这些经营活动受到规模限制。70随后，1989年《加美自由贸易协定》（Canada-United States Free Trade Agreement）消除了这些限制。1997年修订的《银行法》更进一步：允许外国银行可以在没有设立独资法人子行的情况下，在加拿大开设分行。71
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不过，加拿大的银行可以通过立法和监管机制将自身与国外竞争隔离。加拿大的银行被分为三类：一类银行（在加拿大的内资持牌银行）、二类银行（在加拿大的外国独资持牌银行）以及三类银行（不持有加拿大银行业牌照的外国银行分行）。一类的大型银行不能被外资银行收购，因为它们的股权必须被“广泛持有”。外国银行分行不得吸收低于15万加元的存款或加入存款保险体系，它们在经营及债权人法律地位等方面受到各种限制，从而在竞争中处于劣势。72二类银行（外资法人银行）面临三种障碍。第一，它们过去必须克服无数障碍以获得牌照。第二，更重要的是，它们在获得牌照之后，成长能力会受制于一些自由裁量而非明确规定的监管要求，范围涉及资本充足率、流动性比率，以及能够持有的资产的类型和规模。73尽管这些限制不会立即实施，但外资银行知道一旦自己成长为一个强劲的竞争者，这些限制措施就会被使用，这就足以阻碍其成长。第三，拥有分支网络是在竞争中取胜的关键，但“广泛持有”的限制使外国进入者几乎不可能通过收购建立起庞大的分支网络。唯一的办法是“从头”建立分支网络，这既费时又费钱。这些限制使外资子行在加拿大贷款及存款市场进行竞争时成本异常高昂。这些法律和监管限制的结果是：加拿大的银行在很大程度上仍然是加拿大的。截至2011年底，《加美自由贸易协定》签订20余年后，外资银行仅占其银行体系总资产的7.1％。74
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 [:1703672020]
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是否有黑暗的一面？
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相对于美国的银行体系，加拿大的银行体系一直非常稳定。但是，稳定性往往是以效率为代价的。想象一下，假如一个银行体系只由一个寡头垄断者构成，它不给储户支付利息，而只借钱给与银行董事有私交或有AAA信用评级的借款人。这样的体系无疑非常稳定，但这个稳定性以经济增长放缓、社会流动性降低为代价。企业家如果没有可追踪的良好信用记录或人脉关系，即使有好的机会也无法获得贷款；小企业将无法通过借贷扛过商业周期中的短期衰退；家庭将无法为购买房产或大学教育之类的大额投资融资。
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那么，让我们通过梳理证据，来看看加拿大的银行体系是否以这些成本为代价而获得了较强的稳定性。学术界和公众一直认为加拿大的银行是一个舒适的寡头，它控制信贷以推高利差，赚取超额利润。75
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较之乌托邦，现实总是相形见绌。因此，在合理解答加拿大的银行体系是否为了稳定而牺牲了效率这一问题之前，我们须首先回答如下问题：“与效率相对的是什么？”有两种基本方法来找到此问题的答案。第一种是将加拿大的银行体系的表现和另一个现实世界经济体进行比较，比如美国。第二种是寻找证据来证明加拿大的银行体系似乎是在一个完全竞争的市场结构中运行。这个问题中（隐含的）假设是银行体系由激烈展开价格和成本竞争并追求利润最大化的企业组成。
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比较加拿大和美国银行体系的表现，最简单的方法就是问问贷款的价格：在历史上加拿大的贷款价格是否总是高于还是低于美国？从覆盖整个20世纪的几项数据研究来看，答案是平均而言两个国家收取的贷款利率是相同的。但是，在加拿大，银行支付给存款的利率更高一些！76因此加拿大银行实际收取的利差比美国银行更小。这些事实表明：由若干有着分支网络机构的大型银行构成的加拿大银行体系，比由成千上万在有限市场区域内经营的小银行组成的美国银行体系存在着更激烈的价格竞争。
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贷款价格方面的证据还表明，加拿大不同地域间利差的消除远早于美国。在美国南北战争之前，当时美国国土面积还比较小，美国南部由银行及其分支机构构成的网络（在某些时期通过美国第一银行和美国第二银行）相连接，区域间利差比较小。77随着美国国土面积扩大，以及美国越来越多地依赖于区域化的单体银行提供信贷，区域间的利差变得巨大。19世纪90年代，美国西部城市最高质量贷款的利率（被称为一级双记名票据，即first-class two-name paper，因该票据得到了良好信用的双方的共同担保）通常比东部城市的利率高4％—8％，东西部城市间的巨大利差一直持续到20世纪20年代。78加拿大的情况则并非如此，19世纪的最后20年间，同类信用风险特征的贷款在西部地区的利率从未比蒙特利尔或多伦多等地的利率高1％或2％。79到了20世纪20年代，加拿大地域之间的利率差异仍然很小。正如有观察家所说：“这种资本配置是如此完美，它使蒙特利尔或多伦多的最高等级借款人和西北普通商人的贷款息差不超过1—2个百分点。”80
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如果说历史上加拿大的银行经营环境比美国的银行更具竞争性，那么加拿大的银行如何会比美国的银行赚到更多的钱呢？虽然事实似乎印证了加拿大银行业仍然是舒适的寡头经营模式。但究其根源是加拿大总体限制较少的监管环境，特别是可以在全国经营的分支机构网络，使加拿大的银行能在后台运营中获得规模经济，较之美国的银行运营更节约资本，进而更有效率地配置资本。81例如1920年，加拿大的银行资本充足率为8.6％，而美国的银行则是11.5％。同年，加拿大的银行贷出了其资产的72.7％，而美国的银行只贷出了53.1%。这些差异在20世纪的其余时间里基本相同。此外，加拿大与美国的银行在盈利能力上的差异，几乎完全可以用资产负债构成以及管理成本上的显著差异来解释。82
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