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监管改革相关观点
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著名经济学家、政治学家查尔斯·林德布罗姆（Charles Lindblom）曾经提出这样的观点：在理想世界里，政策制定者可以通过将市场灵巧之手和政府强力的大拇指结合取得理想的结果。13注重政府干预的潜在价值的经济学家在其研究结论中，经常阐述政策实施对银行业的影响，并提出一系列改善银行业监管的想法。显然，包括美国在内的各国银行业都存在很大的改善空间。
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问题是，尽管经济学家喜欢思考包括银行业监管政策在内的最优政府政策，政治家们却不想实施它们。在现实中，银行业政策体现了根深蒂固的政治伙伴关系，它决定银行博弈，并确保其难以被推翻。
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我们要传递的核心观点是：社会对银行体系的选择并不是基于意义本身。相反，一个社会的银行体系是其政治制度和主导性联盟所偏好的银行体系。因此，在根深蒂固的精英集团控制的威权国家，对于有志于扩大并稳定银行信贷的改革者而言，任何希望限制存款保险或增加资本金要求的游说都是浪费时间。任何有意义的改革都必须从推动民主开始。正如我们在第二章所指出的，如果没有根本性的政治变革，威权国家很难建立并提供充足和稳定信贷的银行体系。然而，根深蒂固的统治精英集团不可能欢迎民主。
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民主政体主张有意义的银行监管改革。比如在美国，如果改革计划能够结束抵押贷款补贴，停止救助“大而不倒”的银行，创造促使银行有效管理风险、维持充足资本金的监管措施，以及促进大银行间的竞争，显然会使大多数民众受益。这种改革可能减少信贷配置的扭曲，进而终结美国银行体系危机不断的历史。以加拿大等国家的成功经验作为指导，我们有可能找到具体的技术方法来实现上述变迁。
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但如前所述，改革的实施并不容易。组织志趣相投的人结成联盟，并击败已经控制银行业政策的反对者是极具挑战的。危机会激发选民的改革情绪，但有权势的利益集团常常成功地借助危机巩固自身权力。1913年的情形即是如此，与解决单体银行结构性问题背道而驰，建立了美联储以维系支离破碎的银行体系。20世纪30年代，不但没能解决银行体系易受农业收入波动影响以及单体银行的问题，这是几年前银行倒闭的主要原因，银行监管改革反而借机建立了联邦存款保险制度，出台新的对银行整合的监管限制，进一步保护小型农村银行。1989—1991年的监管改革逐渐取消了无力偿付的储蓄贷款协会，并且开始修订最低资本金要求，却没有真正约束银行和政府支持企业以公共利益为代价的冒险行为。事实上，银行充分利用这一新资本要求，隐藏风险直至2007—2009年次贷危机。在本书写作之时，危机初期所启动的改革没有终止对房地产风险的补贴，没有阻止银行继续滥用资本监管要求隐藏未来的风险，也没有停止对“大而不倒”银行的救助。事实上，《多德—弗兰克法》第二条表面上虽然摒弃了救助，但实际上是将救助隐性化、制度化。
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改革家的意义
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为改善处于恶劣政治均衡中（在此类均衡下，“交易博弈”的结果不利于形成充足、稳定的信贷）的银行体系，善意并富有创业精神的改革者能做些什么呢？要应对这一挑战，亚历山大·汉密尔顿在1795年财政部长报告中的一段话可以作为出发点：“撤销……比什么都不做……需要更多的决心和勇气……在多方意志将同时出现的情形下尤其如此……下决心做事时不需要多数人的声音，但要撤销或推翻已做的却需要多数人的声音……这一逻辑用到我们这样复杂的政府时，更需要十倍的努力。”14
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汉密尔顿意识到：由复杂的代议制政府，例如美国政府，所做出的决定很难被扭转。汉密尔顿作为政治家的精神准则的核心在于：寻找合适时机寻求支持，以便通过在常规时期不受青睐的政策，并希望立法机制的复杂性可使回复常规后也很难推翻这些政策。根据这一策略，在关键时刻影响民意的成功的政治企业家，无论好坏，都可以对历史产生长期影响，因为他们有能力抓住稍纵即逝的时机，策划非常规的、难以被推翻的行动。
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正如第五章所述，英国在19世纪中叶成功扭转了银行业的不稳定结构和安全网保护，是一个成功的改革范例。诸多因素，包括苏格兰模式展示的稳定性、英格兰模式展示的不稳定性、公开审慎的议会流程以及媒体对英格兰银行政策失误的披露等，共同促成了政策的转变，并产生了深远影响。这一故事给民主政体中改革的支持者带来了希望。
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但是，正如我们之前所述，英格兰银行之所以能成为政策改革的发起者，部分原因在于之前的政治均衡已经发生变化。1858年改革英格兰银行的贴现政策，并不是因为击败了主导联盟，而是因为国家、英格兰银行和新设立银行间的博弈形势在之前已经发生了变化。
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美国历史上也有货币政策产生深远影响的情形，有人说这些变化部分是由政治企业家推动的结果。政策推出时点往往和危机有关。如果不是内战带来的紧迫财政压力导致以政府债券支持银行纸币发行极具诱惑，财政部长蔡斯希望建立全国性银行体系的愿望可能很难实现。全国性银行体系维持了数十年。但是，如我们在第六章所述，尽管新体系颇具创新，但这一改革并没有威胁到既有的农业民粹主义和单体银行家联盟；它仅仅改变了租金分配的形式，使联邦政府也分到了一杯羹。
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其他一些企业家推动的例子还包括银行家的行动参与，比如詹尼尼（A.P.Giannini）和麦科尔(Hugh McColl)抓住银行萧条这一稍纵即逝的机会，成为消除设立分行障碍的先行者。詹尼尼是20世纪初期银行分支机构设立的倡导者。他最初尝试扩张银行的分支机构网络，进而形成美洲银行，但遭到单体银行家的阻挠，后者贿赂了加利福尼亚州的银行监管者。农业萧条时期，挣扎中的单体银行不得不改变态度，期望詹尼尼收购银行，机会得以到来。15类似的，麦科尔作为北卡罗来纳国民银行（North Carolina’s NationsBank）的管理者，利用20世纪80年代的银行萧条，成功说服监管者放松设置分行的限制，允许其进入新地区。作为交换，麦科尔吸收了一些本应由联邦存款保险公司埋单的亏损。
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这些企业家确实推动了变革，但如果认为詹尼尼和麦科尔的成功意味着私人企业家可以通过努力抵抗政治家的反对，就有些夸大其词。相反，他们的成功反映了隐含的政治联盟发生了变化：面临倒闭风险的单体银行家和面临银行信贷崩溃风险的银行借款人们，经历了心态的巨大转变，从反对银行设立分支机构转为支持。就像英国1857年后的改革一样，成功设立分行反映了政治气候向有利方向的转变，而不是企业家意愿的强烈推动。
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汉密尔顿政治机会窗口的最佳示例是他在1791年设立美国银行，在1816年设立美国第二银行。然而，这些行动不仅体现了有利环境的重要性，也体现了政治企业家的局限性。美国第一银行的批准源自当时美国政府的财政困境。但1811年该行没能得到续批。美国第二银行的设立同样是因为国家的财政困难——1812年战争的惨败——只是它同样没能通过1832年的续批。这些案例表明汉密尔顿希望实现的政策转变的成本也许并没有那么高。如果一个足够强大的政治联盟能够从推翻某个政策中获得高额收益，那么他们迟早会找到方法。
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在一个民主政体内，要达成有效的银行业改革，仅有美好想法和机会窗口是远远不够的。最关键的是让美好想法持续获得民意支持。说来容易做来难。既得利益团体花费大量时间和成本结成权势联盟，隐瞒、扰乱投票公众的视线，导致美好想法很难占上风。即使胜出，既得利益联盟也会不断寻找机会推翻它。
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但这并不是说，美好的想法会一直失败。有时，一些长期被忽略了的美好想法，会因为偶然的政治环境或因忽略所导致的恶劣后果，而得到公众持续支持，最终获得胜利。第五章提及的英国撒切尔改革，就是一个明显的示例：不良的政策选择导致增长疲软、通胀居高，选民要求开辟新的路径，并最终达成了大部分诉求。
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撒切尔的改革理念包括工厂私有化、消除对金融市场竞争的约束以及削减政府开支等。当然，银行监管改革的细节比上述理念更为复杂。不良金融监管政策的后果不会马上显现（有时甚至潜伏多年）。不仅因为银行业本身是一个复杂的课题，而且，处于主导地位的政治联盟为了不让广大选民看清真实情况，会将之变得更加复杂，比如美国对房地产金融补贴政策的修补，或巴塞尔对银行资本标准的无尽复杂性。
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公众是否可以依赖利益不相关的第三方（如媒体或学术界）来理清诸多复杂改革建议的有效性呢？利益不相关机构很难被识别。16如果回报足够丰厚，总能找到反对任何一种观点的专家——诚实的或不诚实的。事实上，如果被既得利益者选择性地利用，有影响力的人物在判断上诚实但错误的观点，与被收买的伪装观点同样有害。卡特·格拉斯坚信“真实票据论”，反对银行参与证券市场。为了限制银行的证券交易，他愿意在其他方面做出让步（比如存款保险制度）。类似的，保罗·沃尔克在整个职业生涯中都反对商业银行参与证券交易。没有人会说，这两人在不诚实地鼓吹自己的立场，但是现在已经没有人支持格拉斯的“真实票据论”了，也很少有学者或独立专家认为沃尔克规则是一个合意的监管改革。
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那么大众媒体呢？他们可以引导可信的监管改革工作吗？媒体中几乎没有真正的金融专家：如果你是金融奇才，当记者恐怕没有当银行家赚得多。因此即便最顶尖媒体的记者，也只能对金融改革做肤浅分析。此外，所有国家的记者，包括美国的记者，通常会因政治立场而在报道中持有偏见。17专家的稀缺以及记者的政治偏见使公众很难依赖媒体来理顺复杂的论证。基于以上各种原因，只有能用简单语言传达的改革想法才有可能被广大公众理解，但不一定获得大众支持。因此，考虑到问题的复杂性，界定和实施有益的银行业政策就更加困难。
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我们希望读者不要将我们对现实的直白评论，对政治世界的嘲讽，以及对银行监管改革诸多难题的叙述，误解为愤世嫉俗或绝望无助。尽管存在这些挑战，像18世纪80年代和90年代的亚历山大·汉密尔顿，或20世纪80年代玛格丽特·撒切尔所做的，民主政体中的政治家们有时能够通过利益改变博弈参与者的观点。那些希望改进世界（包括银行体系）的人，必须首先清晰地认识到政治权力分配格局以及有能力改变现状的人所能得到的利益。消极地假设其他所有可能的政治博弈已经被考虑并否决，都于事无益。就像萧伯纳所说的：“明智的人会去适应世界，而不明智的人只会坚持让世界适应自己。因此进步总是由不明智的人推动的。”18民主政体中有益的改革需要有知识的、顽固的“不明智的人”。
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人为制造的脆弱性：银行业危机和信贷稀缺的政治根源 注释
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