1703716650
金融机构在现有体制下无法摆脱地方政府隐形干预
1703716651
1703716652
针对地方政府融资平台债务状况的分析表明，当前不少地方政府的债务风险问题确实已经非常突出。如果未来宏观经济增速趋缓或者房地产市场陷入低迷，至少有相当一部分融资平台贷款债务率过高的城市或地区不排除会陷入较为严重的债务危机的可能。当前如果不采取果断的债务治理措施，区域性的财政风险和金融风险或将难以避免。地方政府债务并不是一个新问题。当前在努力化解地方政府融资平台债务风险的同时，如何寻求对地方政府债务的长效治理机制是各界普遍关注的议题。而要建立针对地方政府债务的长效治理机制，首先需要搞清楚的问题是：地方政府为什么能够从金融机构获取如此巨额的信贷资金？尽管相关的法律法规禁止地方政府合法举债，但是地方政府却几乎总是能够通过层出不穷的融资模式“创新”绕开各种金融市场准入门槛，进而实现其融资目标。
1703716653
1703716654
2003年以来，中国对银行体系的改革已经取得显著进展。在股份制商业银行不断发展的同时，大型国有商业银行在经过财务重组、股份制改造和股票公开上市等一系列强有力的改革之后，其内部治理结构和风险管理机制也已逐步得到强化。这些改革措施对于防范地方政府对银行信贷的不当干预能够起到非常积极的作用。但是地方政府通过组建各种形式的融资平台，仍然能够轻而易举地越过商业银行及其监管机构设置的各种信贷准入门槛。相关的统计数据表明，实际上商业银行目前已经超越政策性银行成为地方融资平台最主要的资金提供者。这再次证明，在当前的体制环境下，试图通过单纯的银行体系改革来实现遏制地方政府过度举债行为的目标是一项非常艰巨的任务。跟以前地方政府直接干预银行信贷的行为存在明显不同的是，当前地方政府对金融体系的干预方式正在逐渐趋向于隐形化。这种趋势更进一步使得监管当局对于地方政府债务的监控变得越来越困难。从保持国民经济健康稳定发展的角度出发，我们需要高度关注地方政府过度负债可能造成的宏观经济成本问题。
1703716655
1703716656
一、商业银行已经成为地方融资平台的主要资金来源
1703716657
1703716658
从地方政府融资平台举债资金的来源看，2009年出现的一个重要变化是国有商业银行和股份制商业银行已经超越以国家开发银行为首的政策性银行，成为地方融资平台最主要的资金提供者。
1703716659
1703716660
根据中金公司研究报告披露，从不同类型金融机构融资平台贷款余额的分布状况来看，国家开发银行和农业发展银行这两家政策性银行占全部金融机构地方政府融资平台贷款余额的比重约为31.1％，城市商业银行地方融资平台贷款余额占比约为7％，国有商业银行和股份制商业银行地方融资平台贷款余额合计占比高达55.7％。从2009年新增融资平台贷款的占比状况来看，国家开发银行和农业发展银行两家政策性银行合计占比约为18.8％，城市商业银行占比约为6.1％，国有商业银行和股份制商业银行合计占比则高达69.9％。显而易见，国有商业银行和股份制商业银行是2009年地方融资平台信贷膨胀过程中最主要的资金供给者。
1703716661
1703716662
从各家金融机构地方融资平台贷款余额的具体占比状况来看，截至2009年年末，国家开发银行、农业发展银行和中国进出口银行这三家政策性银行融资平台贷款余额占全部金融机构融资平台贷款余额的比重分别约为23.3％、7.8％和0.2％，这样的平台贷款余额占比状况基本反映了这三家政策性银行的业务定位差异；另外也可以看出，国家开发银行此前一直是提供地方政府融资平台贷款的绝对主力，尽管其2009年融资平台贷款余额同比增速显著低于各主要商业银行，但其一家机构的地方融资平台贷款余额仍占全部金融机构融资平台贷款余额的近1/4。“工农中建”四大国有商业银行的地方融资平台贷款余额占比分别为10.4％、6.8％、7.3％和8.8％，四家合计占比高达全部金融机构地方融资平台贷款余额的1/3，较三家政策性银行平台贷款余额合计占比高出2个百分点。包括交通银行在内的13家股份制商业银行融资平台贷款余额合计占比约为22.4％，其中地方融资平台贷款余额较高的交通银行、上海浦东发展银行、兴业银行、民生银行、光大银行和中信银行占比分别约为4.4％、2.9％、2.7％、2.7％、2.6％和2.4％。
1703716663
1703716664
再来看一下各家金融机构2009年新增地方融资平台贷款的具体占比状况：国家开发银行的占比约为13.9％，农业发展银行和中国进出口银行的占比分别为4.9％和0.3％；“工农中建”四大国有商业银行的占比分别约为10.3％、9.6％、12.1％和8.8％，合计占比达到全部金融机构2009年新增地方融资平台贷款的40.8％，其中尤为引人注目的是中国银行，其新增地方融资平台贷款比重仅比国家开发银行低1.8个百分点，考虑到中国银行2009年年末平台贷款余额占比较之国家开发银行低出16个百分点的事实，不难看出中国银行2009年信贷策略之激进程度；包括交通银行在内的13家股份制商业银行的合计占比为29.1％，其中总资产规模较大的交通银行占比最高，约占全部金融机构新增地方融资平台贷款的6.1％；其余占比较高机构的依次分别为兴业银行、上海浦东发展银行、中信银行、民生银行和光大银行，具体占比分别约为4.7％、3.3％、3.2％、3.2％和2.3％，其中兴业银行2009年全年新增平台贷款占比跟作为政策性银行的农业发展银行基本持平。从总体上来看，国家开发银行和农业发展银行的新增平台贷款占比显著低于平台贷款余额占比；而在各家主要商业银行当中，除了工商银行、建设银行和光大银行等少数几家机构之外，其他各家机构的新增平台贷款占比均显著高于平台贷款余额占比（参见图4-14）。
1703716665
1703716666
1703716667
1703716668
1703716669
图4-14 金融机构地方政府融资平台贷款占比状况
1703716670
1703716671
资料来源：根据中金公司研究数据和公开披露信息整理
1703716672
1703716673
从各家金融机构地方融资平台贷款余额的增长状况来看，国家开发银行和农业发展银行这两家主要政策性银行在2009年年末融资平台贷款余额同比增速分别仅为32.6％和35.1％，显著低于同期全部金融机构地方融资平台贷款余额70.4％的增长速度，在各家金融机构当中基本处于垫底的行列。除了2007年新组建的中国邮政储蓄银行之外，所有国有商业银行和股份制商业银行的融资平台贷款余额同比增速都远远高于国家开发银行和农业发展银行（参见图4-15）。
1703716674
1703716675
在“工农中建”以及交通银行、兴业银行、上海浦东发展银行、中信银行、民生银行、光大银行等10家提供地方融资平台贷款的主要商业银行当中，尤其值得注意的是中国银行、中国农业银行和兴业银行（参见图4-14和图4-15）。兴业银行2009年年末融资平台贷款余额占全部金融机构地方融资平台贷款余额的2.7％，2009年新增地方融资平台贷款1425亿元，占全部金融机构新增地方融资平台贷款的4.7％；除了“工农中建”加上交通银行这5家大型商业银行之外，兴业银行在同类型股份制商业银行当中新增平台贷款占比位居第一，基本与农业发展银行持平；平台贷款余额占比位居第二，仅次于上海浦东发展银行，与民生银行基本持平；2009年年末平台贷款余额同比增长262％，在全部金融机构中位居第二，仅次于恒丰银行，而后者同期新增平台贷款和平台贷款余额占比分别仅为0.4％和0.2％。中国银行和中国农业银行2009年年末平台贷款余额同比分别增长219％和140％，在5家大型商业银行中位居前二；其中中国银行2009年新增地方融资平台贷款3702亿元，占全部金融机构新增地方融资平台贷款的12.1％，新增平台贷款规模仅比国家开发银行低535亿元，比工商银行高出565亿元；在2009年第四季度几乎所有主要商业银行融资平台贷款余额增速较第三季度开始下降的同时，中国银行和中国农业银行当季分别增长了12.7％和36.4％。
1703716676
1703716677
1703716678
1703716679
1703716680
图4-15 金融机构地方政府融资平台贷款余额增长状况
1703716681
1703716682
资料来源：根据中金公司研究数据和公开披露信息整理
1703716683
1703716684
考虑到各家金融机构的资产规模差异较大，以上有关各家机构融资平台贷款占全部金融机构平台贷款比重的统计数据还不能充分反映不同机构的经营风格差异。为此，需要进一步考察各家金融机构的融资平台贷款相对于其自身一般贷款总量的占比状况（即平台贷款集中度指标）。截至2009年年末，全部金融机构地方融资平台贷款余额集中度（平台贷款余额／一般贷款余额）约为20.4％。从各家金融机构2009年年末地方融资平台贷款余额集中度的分布状况来看，除了国家开发银行之外，中国邮政储蓄银行、农业发展银行、光大银行、兴业银行、渤海银行和上海浦东发展银行的平台贷款余额集中度都超过25％；民生银行、广东发展银行、恒丰银行、交通银行、中信银行、浙商银行以及作为一个整体进行测算的城市商业银行的平台贷款余额集中度超过20％；深圳发展银行、中国银行、工商银行和建设银行的平台贷款余额集中度超过了15％。2009年全年金融机构地方融资平台新增贷款集中度（平台贷款增量／一般贷款增量）约为34.5％。从各家金融机构2009年地方融资平台新增贷款集中度的分布状况来看，农业发展银行的新增平台贷款集中度超过70％；国家开发银行和兴业银行超过60％；上海浦东发展银行、深圳发展银行、广东发展银行、光大银行、交通银行和民生银行的新增平台贷款集中度处于40％～50％之间；中信银行、渤海银行、中国银行、农业银行、恒丰银行、华夏银行、建设银行和工商银行处于30％～40％之间（参见图4-16）。
1703716685
1703716686
1703716687
1703716688
1703716689
图4-16 金融机构地方政府融资平台贷款集中度分布状况
1703716690
1703716691
资料来源：根据中金公司研究数据和公开披露信息整理
1703716692
1703716693
前面针对融资平台贷款区域分布状况的分析已经提及，如果将金融机构地方政府融资平台贷款余额集中度警戒监管阈值设为15％，金融机构地方融资平台超额贷款总量约为1.96万亿元，约占全部融资平台贷款余额的26.6％；其中东、中、西部金融机构的平台超额贷款总量分别为8953亿元、3714亿元和5726亿元。如果将金融机构地方政府融资平台新增贷款集中度警戒监管阈值设为25％，金融机构地方融资平台超额贷款增量约为8421亿，约占全部融资平台贷款新增量的27.6％；其中东、中、西部金融机构的平台超额贷款新增量分别为5183亿元、978亿元和2062亿元。现在我们进一步考察一下这些超额平台贷款在各家金融机构之间的分布状况。
1703716694
1703716695
在除政策性银行和农村合作金融机构之外的主要金融机构当中，如果以15％作为融资平台贷款余额集中度警戒监管阈值，光大银行、中国邮政储蓄银行以及作为一个整体进行测算的全部城市商业银行的地方融资平台超额贷款总量都超过1000亿元；兴业银行平台超额贷款总量超过900亿元；交通银行、上海浦东发展银行和民生银行都超过700亿元；中信银行和中国银行超过400亿元。如果以25％作为融资平台新增贷款集中度警戒监管阈值，中国银行和兴业银行的融资平台超额贷款新增量超过800亿元；农业银行、交通银行和工商银行超过500亿元；上海浦东发展银行和建设银行超过400亿元；民生银行、中信银行和光大银行超过300亿元；广东发展银行和深圳发展银行超过150亿元（参见图4-17）。
1703716696
1703716697
1703716698
1703716699