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图4-16 金融机构地方政府融资平台贷款集中度分布状况
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资料来源：根据中金公司研究数据和公开披露信息整理
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前面针对融资平台贷款区域分布状况的分析已经提及，如果将金融机构地方政府融资平台贷款余额集中度警戒监管阈值设为15％，金融机构地方融资平台超额贷款总量约为1.96万亿元，约占全部融资平台贷款余额的26.6％；其中东、中、西部金融机构的平台超额贷款总量分别为8953亿元、3714亿元和5726亿元。如果将金融机构地方政府融资平台新增贷款集中度警戒监管阈值设为25％，金融机构地方融资平台超额贷款增量约为8421亿，约占全部融资平台贷款新增量的27.6％；其中东、中、西部金融机构的平台超额贷款新增量分别为5183亿元、978亿元和2062亿元。现在我们进一步考察一下这些超额平台贷款在各家金融机构之间的分布状况。
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在除政策性银行和农村合作金融机构之外的主要金融机构当中，如果以15％作为融资平台贷款余额集中度警戒监管阈值，光大银行、中国邮政储蓄银行以及作为一个整体进行测算的全部城市商业银行的地方融资平台超额贷款总量都超过1000亿元；兴业银行平台超额贷款总量超过900亿元；交通银行、上海浦东发展银行和民生银行都超过700亿元；中信银行和中国银行超过400亿元。如果以25％作为融资平台新增贷款集中度警戒监管阈值，中国银行和兴业银行的融资平台超额贷款新增量超过800亿元；农业银行、交通银行和工商银行超过500亿元；上海浦东发展银行和建设银行超过400亿元；民生银行、中信银行和光大银行超过300亿元；广东发展银行和深圳发展银行超过150亿元（参见图4-17）。
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图4-17 金融机构地方政府融资平台贷款超额状况
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资料来源：根据中金公司研究数据和公开披露信息整理
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综合起来看，这些数据很容易让我们产生一种强烈的感觉，那就是：无论是那些内部治理结构相对较为完善的股份制商业银行，还是经过一系列强有力的改革之后内部治理结构和风险管理机制已经逐步得到强化的国有商业银行，或者是那些股份结构较为多元化的城市商业银行，其经营策略似乎都在向作为政策性银行的国家开发银行靠近！我们要寻求对地方政府债务的长效治理机制，显然不能对这种看似比较奇怪的变化熟视无睹。
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二、强化金融机构内部治理仍难抵挡政府隐形干预
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商业银行因向地方融资平台集中放贷造成的信贷风险很容易使人联想到这些银行的内部管理机制可能存在较为严重的问题，进而对中国过去这些年针对银行体系的改革成效产生怀疑。我们认为，少数商业银行在信贷风险监控方面可能确实存在一些问题，但是当前最主要的问题并不在于银行体系的内部管理机制。实际上，在当前的体制环境下，试图通过单纯的银行体系内部改革来达到遏制地方政府过度举债行为的目的是一项非常艰巨的任务。
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对于中国大型国有商业银行的改革成效问题，过去几年间曾有境外机构在它们发布的分析报告中提出过一些批评。这些境外机构认为，中国大型国有商业银行改革问题的要害在于政府依然是银行部门的主要股东，并且没有任何迹象表明政府打算在近期内放弃对主要银行的控股权；由于股份制改革不彻底的原因，这些大型国有商业银行的实际运作几乎没有发生任何变化，许多银行仍然将大量资金贷给国有企业，而且贷款也几乎完全没有根据商业风险进行定价。更有甚者，这些大型国有商业银行不仅没有考虑贷款企业的赢利能力，而且“在利润率更高省份”的贷款份额“实际上在下降”。为此，它们建议大型国有商业银行应该进一步分散股权结构，提高业务运作透明度，并引入“一套标准的银行经理人业绩激励机制”，通过激励银行经理人，保证银行经营业绩得到持续改进。而在当前地方融资平台债务膨胀、商业银行平台贷款激增的情况下，又有一些海外观察家进一步提出，未来几年因地方政府债务危机造成的商业银行呆坏账高企将使得过去10年来中国对银行体系进行的改革成为一场笑话。
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在此前发布的中国城市／地区金融生态环境评价报告中，我们曾经对那些境外机构有关中国大型国有商业银行改革成效的分析报告提出过针对性的批评。我们认为，金融体系并不是一个能够独立创造金融产品和金融服务的系统，它的运行关系到它赖以生存的制度环境以及其中的政治、经济、文化、法治等各项基本环境要素；金融体系的任何微观机制都需要依托一定的宏观环境和制度条件才能得以运行。中国现阶段面临的金融风险固然有金融机构内部治理结构缺陷方面的原因，更有金融业生存与发展的外部金融生态环境不良的深刻根源。中国金融业的问题事实上是中国经济和政治体制转轨过程中诸多体制性矛盾累积之后的集中表现。如果这些矛盾得不到有效解决，金融机构微观治理结构层面的改良并不一定能够保证金融业发挥有效的资源配置作用，金融风险同样也会发生并且积累成灾。
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在过去30年的改革进程中，尽管我们从一开始就不断地强调要“党政分开”、“政企分开”、“减政放权”、“松绑让利”、“转变政府职能”、“推进体制改革”，但是一个明显的基本事实是，各级地方政府支配资源的能力并没有因此而减弱，实际上近年来还存在不断加强的趋势。由于各级地方政府可以通过各种方式控制土地、矿产等基本要素资源的市场价格，并且拥有对各项经济活动的市场准入条件近乎绝对的控制能力，由此造成的结果是国民经济的运行具有极强的政府主导色彩。在这样一个政府主导资源配置的经济体系当中，商业银行即便能够通过强化内部治理将来自政府层面的直接干预拒之门外，但是迫于经营上的压力，最终还是无法挣脱现行体制框架的约束，要想廓清政府与银行之间纷繁复杂的关系绝不是一件容易的事情。
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过去10年来，中国对金融体系的改革已经取得了显著进展。无论是从直接融资与间接融资的相对占比还是从两类融资方式的内部构成角度，均可以看到明显的融资渠道多元化的发展趋势，表明中国在构建和发展多层次金融市场体系方面的成效颇为显著。在银行体系的改革和发展层面，在股份制商业银行不断发展的同时，大型国有商业银行在经过财务重组、股份制改造和股票公开上市等一系列强有力的改革之后，其内部控制和风险管理也正在逐步得到强化。但是，由于政治体制改革滞后、社会诚信环境不健全等一系列制度层面的原因，前面提到的地方政府所掌握的对土地、矿产等基本要素资源的实际控制权，以及对各项经济活动几近绝对的市场准入权限，经常被金融机构视做是最值得信赖的抵押物。源于开发性金融机构的“银政合作”金融模式就是这种制度背景下的产物，而这种金融模式之所以会被各家主要商业银行竞相效仿，也正是由于同样的体制根源。在这样一种政府主导经济运行的体制环境下，金融机构必然会屈从于行政权力，金融资源的配置必然会服从于行政权力的意志。由此，地方政府就能够利用这种体制性的弊病在很大程度上掌控对金融资源的实际配置权。
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我们在现实中也可以看到，尽管相关法律法规明确禁止地方政府直接举债，监管部门也比较注意防范地方政府对金融体系的行政干预，但是地方政府却几乎总是能够通过层出不穷的融资模式“创新”绕开各种金融市场的准入门槛和监管规定，进而实现其融资目标。尽管信贷资金的投放都是通过经由现代商业银行模式改造之后的银行体系及其专业化的审贷委员会按照规范的程序审批，但在当前这种政府主导资源配置的体制环境下，商业银行难以从根本上防御地方政府通过各种隐形方式对信贷配置施加行政影响。从这个角度来讲，单纯依靠强化银行体系的内部治理显然无法遏止地方政府过度举债的行为。对此，前面提及的当前一些内部治理结构相对更为完善的股份制商业银行在对地方政府融资平台集中放贷的过程中甚至比大型国有商业银行表现得更为激进的事实，就是一个明显的例证。
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这意味着当银行体系的内部改造进行到一定阶段之后，就需要通过加快体制改革、转换政府职能、强化社会信用体系建设、促进以保护债权为中心的法治环境等一系列综合改革措施，才能进一步巩固和深化金融改革的成果。值得注意的是，我们并不是在倡导一种机械式的阶段论，也不认为在其他方面的体制改革没有到位之前，对银行体系的改革应该停顿。我们所要强调的是，任何单项的制度都只是整个制度环境体系当中的一个环节，要使该项制度能够发挥良性作用，需要其他相应的制度来协调和配套。在体制转轨的过程中，某些体制的改革“超前”或“滞后”引起的不协调问题都可能造成无效率的结果。这是转轨经济体的一个最基本的特征。在一些市场经济体制比较发达的国家，由于各项体制之间的协调性相对较好，这种因“体制之间的相互不协调”而产生的金融生态环境问题不突出，因而不需要予以特别关注；而在中国这样的体制转轨国家，解决这种因体制不协调而造成的金融生态环境问题对于推进银行体系的改革就具有特别的重要意义。它不仅可以说明为什么那种一味地鼓吹股权结构分散化的论调并没有抓住中国银行体系改革问题的关键，也可以说明为什么在当前的体制环境下，试图通过单纯的银行体系改革来达到遏制地方政府过度举债行为的目的几乎是一项不可能完成的任务。
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通过考察地方政府举债模式的演变过程，我们可以更进一步看到地方政府是如何通过层出不穷的融资模式“创新”绕开金融市场的各种准入门槛和监管规定，并通过对金融机构实施隐形干预影响金融资源的配置结果的。国家行政学院的时红秀教授曾经对地方政府举债模式的演变过程进行过深入的总结。实际上，地方政府举债模式的演变过程向我们展示的是地方政府为实现融资目标，如何跟金融机构以及相关监管部门博弈的过程。由此也可以看出，强化地区金融生态环境建设，不断化解因体制不协调而造成的金融生态环境问题，弱化地方政府对金融体系可能施加的行政影响，是中国这样一个转轨经济体在促进金融体系改革的过程中所需要面对的一项特殊课题。
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我国《预算法》第三条规定，“各级政府预算应当做到收支平衡”；第二十八条规定，“地方各级预算按照量入为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。除法律和国务院另有规定外，地方政府不得发行地方政府债券”。《担保法》第八条规定，“国家机关不得为保证人，但经国务院批准为使用外国政府或者国际经济组织贷款进行转贷的除外”。这些规定意味着地方政府没有合法融资和对外担保的体制通道。随着公共财政体制建设的不断推进，地方政府创设预算外收入受到的限制越来越严格；在强烈的资金需求驱动下，地方政府除了变卖所有法律规定属于国家所有但归于当地控制的土地、矿产等各种资源之外，对外举债的手段也随着金融监管环境的变化而不断翻新。
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地方政府绕开各种政策法规的限制进行大规模市场化的融资行动，主要始于1998年的政府财政刺激计划。当时为了应对亚洲金融危机，允许地方政府大举扩张投资规模。为解决地方政府所属土地储备中心的资金问题，一些地方政府开始将没有信贷准入资格的事业单位进行公司制改造，然后找到金融机构与地方政府合作，对这些转制企业或者干脆直接对地方政府进行授信。2002年11月，安徽省政府通过与国家开发银行签订“打捆贷款”协议获取数百亿元基础设施建设贷款，首开省级政府的“银政合作”模式；随后，一些股份制商业银行和大型国有商业银行多有效仿。这种由地方政府采用土地收益、财政资金以及其他规费收入作为偿贷保证，由大型国有银行以巨额长期贷款支持地方政府进行基础设施项目建设的投融资模式，就是一度盛行全国的“银政合作”与“打捆贷款”模式。由于“打捆贷款”的具体用途复杂不清，信贷风险难以监控，这一政府融资模式在2006年的宏观调控过程中被监管部门叫停。当时国家发改委、财政部、建设部、中国人民银行和银监会等五部委曾经联合发布通知，要求金融机构立即停止一切针对地方政府的“打捆贷款”和相关授信活动。
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在此期间，还出现过其他一些较为罕见的地方政府举债方式。例如，2004年年初，财政部驻山东省监察专员办在异地专项调查中发现，成都市青羊区在1992～2001年10年间违规发行地方政府债券3.75亿元。由于明显违反相关法律法规规定，这种被称为“青羊模式”的政府融资模式并不流行。2003年6月23日，鞍山市政府委托当地所属的鞍山信托设立“鞍山市城市基础设施建设集合资金信托计划”，首次募集资金3亿元，并在上海证券交易所公开发售；当年7月10日鞍山市人大批准政府议案，同意利用鞍山信托筹集城市基础设施建设资金并将还款资金纳入同期年度财政预算。这种利用信托公司在证券市场上为地方政府建设项目进行债务融资的“鞍山模式”不仅需要通过证券监管机构的一系列审批程序，同时还需要担负证券市场的各种信息披露义务，准入门槛相对较高，因此也不流行。
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当前各界普遍关注的地方政府融资平台债款可以说是地方政府为满足对外融资需求而采取的一种形式上看起来更为市场化的融资模式创新。地方政府融资平台较为知名的当属重庆“八大投”。从2002年年底开始，重庆市通过国债、规费、土地、存量资产注入以及税收返还等方式，于一年间迅速组建起重庆地产集团、水务集团、交旅集团等八大政府建设性投资集团，开始举借大量银行贷款用于城市建设。重庆“八大投”所采取的由地方政府控股不同行业企业的运营模式，跟上海等部分国内城市由政府控股市属企业进行城市建设开发和基础设施运营的模式比较类似。不同之处在于，重庆“八大投”的项目资本金基本来自国家开发银行提供的软贷款，换句话说，重庆“八大投”的融资模式是以长期开发贷款作为“自有资本金”，然后再进行普通融资。相关政府部门直到最近仍对重庆“八大投”的融资模式表示认可，在2009年2月由财政部、世界银行和重庆市政府联合举办的“城市基础设施建设投融资”国际研讨会上，这种模式更受到一些世界银行官员的热捧，认为重庆经验对中国其他城市的发展建设具有借鉴意义。
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2008年年底，面对世界金融危机造成的严峻形势，中央提出4万亿元投资计划。为了解决4万亿元投资计划中地方配套资金的来源问题，有关部门提出支持有条件的地方政府组建投融资平台。几乎是在一夜之间，各地政府开始竞相效仿，甚至由分管领导亲自带队前往重庆“取经”，群起打造此类政府融资平台；组建地方融资平台的各级政府也迅速从省级扩展至地县市，甚至延伸到乡镇一级政府。现在的事实证明，这又是一场典型的“一放就乱”的游戏。有关部门的统计结果显示，自2008年第四季度以来，地方融资平台公司举债资金除了约有10％左右真正用于解决中央提出的4万亿元投资计划中要求地方配套的资金之外，其余部分主要用于地方政府安排的建设项目。而根据国家发改委于2010年8月9日下发的《关于抓紧做好扩大内需中央投资项目有关工作的紧急通知》（发改电［2010］288号）中披露的信息，截至2010年6月，前四批扩大内需的中央投资项目当中仍有442个项目尚未开工，其中第一批项目3个，第二批54个，第三批63个，第四批322个；在这422个未开工项目中，四川占82个，江西占80个，广东占55个，甘肃占41个，河北占31个。
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我们认为，商业银行较为宽松的信贷投放政策毫无疑问是造成地方融资平台贷款激增的直接原因。但是不少内部治理结构相对更为完善的股份制商业银行以及股份结构更为多元化的城市商业银行甚至比大型国有商业银行和作为政策性银行的国家开发银行的信贷策略更为激进的事实则充分说明，这场地方政府融资平台贷款的盛宴固然暴露出当前商业银行内部治理结构和风险管理机制方面存在的缺陷，而更重要的原因则是由于金融机构赖以生存与发展的外部金融生态环境存在明显的缺陷；相较于商业银行的内部控制机制和相关从业人员的道德风险问题来讲，地方政府及其融资平台存在的问题显然要大得多。透过发改委下发的要求抓紧落实422项尚未开工的4万亿元投资计划项目的紧急通知可以看到，地方政府在“为中央政府投资项目配套资金融资”的名义下因时而动，迅速组建政府融资平台获取巨额信贷资金，而这些资金事实上却已基本被挪作他用！从前面针对地方融资平台信用风险和操作风险的分析不难看出，跟几年前盛行一时的“银政合作”与“打捆贷款”的融资模式类似，现在地方融资平台贷款盛宴的帷幕也已经开始下落。
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除了地方政府融资平台贷款之外，“银政信”合作和“城投债”模式是地方政府及其融资平台获取外部资金的另外两个重要途径。所谓“银政信”合作模式是指银行、政府和信托公司三方合作的融资模式：银行发行理财产品，购买信托公司发行的信托产品，地方政府向银行和信托公司出具回购信托产品的承诺函，这些资金投资于地方政府融资平台的债权或股权。例如，2008年7月，中融信托、昆明市政府与富滇银行联合发行20亿元“新昆明信托”理财产品，中融信托将受托资金用于对昆明市土地开发投资经营有限公司（以下简称“昆土投”）的增资扩股，期限两年，期满后昆明市国资委按约定价格溢价回购中融信托持有的“昆土投”股权，如到时未按约回购，昆明市财政局承诺回购，这部分资金将纳入当年财政预算安排并提请人大审议。“新昆明信托”首发后，“银信政”合作融资模式迅速复制。仅2009年1～5月，此类信托产品规模已超过1000亿元，募集资金多数被用于作为项目资本金。比之“鞍山模式”，现在的“银政信”合作模式省去严格的公开信息披露，操作起来要简单得多。