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资料来源：中国社会科学院金融研究所
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综合起来看，基于公共基础设施项目建设资金需求与地方财政收入的期限结构差异以及基础设施服务的成本与收益的代际分布特征这两方面因素的考虑，地方政府通过对外举债融资为基础设施项目建设筹集资金具有内在的合理性。从表4-5所列的有关城市公共基础设施服务项目的分类当中不难看出，城市基础设施建设将是一个长期持续的过程。在一个城市的基础设施建设达到一定水平之前，通常都要求地方财政为此安排持续的资本性预算支出。图4-21所示的是中国几个典型城市从1999～2008年这10年间的城市基础设施建设人均固定资产投资状况（其中缺少2005年数据）。从该图中可以看到，在过去10年间，尽管这几个城市每年的城市基础设施建设人均固定资产投资规模存在明显的波动，但是所有这些城市2008年的投资规模与1999年相比增幅均极为显著；其中投资增幅最快的重庆2008年比1999年增长9.4倍，西安比1999年增长6.9倍，武汉增长4.1倍，天津增长3.5倍，北京和上海在原先较高的投资水平基础上仍分别增长1.7倍和1.5倍。这说明对于中国的大多数城市而言，大规模城市基础设施建设投资在今后一段时期内仍将持续。由此可以判断：在今后一段时期内，地方政府举债进行城市建设投资仍将是一个常见的经济现象。
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图4-21 1999～2008年城市基础设施建设人均固定资产投资
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资料来源：《中国城市建设统计年鉴》
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三、地方融资平台债务激增皆因公共投资过度
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尽管地方政府通过举债融资进行城市公共基础设施项目建设具有内在的合理性，但是这并不意味着举债规模能够在促进城市建设或者改善基础设施的名义下无限扩张。尽管推进城镇化发展战略要求许多地方进行大量的城市公共基础设施项目建设，但是这也不意味着地方公共资本投资计划可以在加快城镇化建设步伐的名义下无限膨胀。地方政府融资平台的债务规模自2008年年底以来急剧膨胀的事实表明，中国当前面临的最主要的问题在于，迄今为止还没有一个有效的机制能够遏止地方政府进行过度投资的持续冲动。
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中国的地方政府几乎总是能够找到变通的办法，利用各种途径绕开现行的体制与政策障碍，获取巨额外部融通资金，进而实现将资金用于市政建设或者公用事业等基础设施项目建设的目标。因此，许多地方政府在制定城市发展建设规划和公共资本投资计划时甚至根本不对资本预算设置实质性的约束目标。例如，早在2003年前后就有183个城市提出要建设“国际化大都市”，约占当时全国667个城市总数的27％。这么多城市发展定位不切实际，盲目追求城市建设的高标准和高速度，根本原因就在于完全没有考虑资本预算约束，没有考虑财政可行性和融资可持续性问题。
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以小财政撬动大城建，几乎已经成为大多数地方政府推进城市建设的不二法门。国家行政学院的时红秀教授曾经列举过几个典型的案例。山东省兖州市政府2008年财政预算收入192519万元，财政预算支出192517万元，当年结余资金2万元。2009年9月23日，兖州市所属的融资平台公司公开发行7年期“09兖城投债”，发行总额10亿元，票面年利率为6.8％。陕西省咸阳市2008年财政收入60亿元，财政支出85.3亿元，赤字25.3亿元。2009年9月30日，咸阳市所属融资平台公司公开发行10年期“09咸城投债”，发行总额17.5亿元，票面年利率7.6％。重庆市北碚区2008年债务总额45.21亿元，是该区财政可支配财力的4.5倍，其中地方融资平台公司的债务约为36亿元。综合各地的情况来看，这些地方融资平台的举债资金主要都用于城市基础设施建设。而根据前面提到的财政部经济建设司2006年完成的关于中国城市负债问题的调研报告，截至2004年，城市建设债务占城市本级债务的比重约为70％～90％；城市建设债务增速通常都高于城市本级债务增速，在1998～2004年间，城市建设债务的平均增速高达50％，高出城市本级债务增速约10个百分点。所有这些数据其实都反映出一个同样的基本事实，那就是：当前许多地方的公共投资规模过大，城市建设的融资机制缺乏可持续性。
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前面曾经提到，对于城市基础设施建设投资缺乏财政可行性和融资可持续性问题的传统解释是因为地方财政收支状况吃紧，扣除经常性服务项目支出之后的地方财政根本无力承担城市建设任务；更深层次的分析进一步涉及现阶段由于分税制财政体制改革不完善所造成的地方政府财权与事权不对等的问题。按照这个思路，当前地方政府融资平台债务激增的根本原因在于地方财力不足，而不是由于公共投资过度。究竟是地方财力不足，还是公共投资过度？这个问题的要害在于，如果地方政府债务激增主要是因地方财力不足所致，治理债务的关键就在于拓宽地方政府财政收入，包括进一步完善分税制财政体制改革；如果地方政府债务主要是因公共投资过度所致，那么关键就在于构建遏止地方政府过度投资的政策机制。
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1994年的分税制改革对中央和地方相对财力确实具有根本性的影响。1993年中央与地方之间的财政收入比为22∶78，支出比为28∶72；1994年中央与地方之间的财政支出比为30∶70，与1993年相比变化不大，而财政收入的比例却变成了56∶44。在此后10余年间，财政体制基本保持着这种“收入上移、支出下移”的大体格局。对于因分税制财政体制改革不完善所带来的宏观经济和金融生态环境影响，我们在此前发布的中国城市／地区金融生态环境评价报告中曾经进行过深入分析。但是在过去几年间，这种“收入上移、支出下移”的财政收支格局已经发生了显著变化。2008年，中央与地方的财政收入比为53∶47，支出比为21∶79；国家财政支出总额为62593亿元，其中中央政府支出13344亿元，地方政府支出49248.5亿元（参见图4-22）。如果仍把地方政府债务激增的成因归结为中央与地方的收支划分“不合理”，似乎怎么也说不通。正如时红秀教授所言，我们可以假定把中央政府支出的13344亿元财政资金也全部都转给地方政府来花，即便如此，地方政府的债台也不会比现在低多少。事实有目共睹：仅2009年一年新增的地方政府融资平台贷款就高达3.05万亿元，这其中还不包括通过信托产品和“城投债”等其他渠道举借的债务。由此可见，即便当前中央对地方的转移支付制度仍存在诸多不足，但因为中央与地方财政收入分配比例失衡导致地方财力紧张的说法也已经明显偏离事实。
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图4-22 分税制改革以来中央与地方财政收支结构的对比状况
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资料来源：中国财政部
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地方政府也很难把过度投资的主要责任归咎到中央政府的4万亿元投资计划上去。有一种说法认为最近两年地方政府融资平台公司债务增长过快主要是为了完成中央投资项目的地方配套任务。但是有关部门的统计结果显示，自2008年第四季度以来，地方政府融资平台公司的举债资金大约只有10％左右真正用于解决中央提出的4万亿元投资计划中要求地方配套的资金，其余部分主要用于地方政府自行安排的建设项目。换句话说，2009年新增地方政府融资平台贷款3.05万亿元，截至2009年年底，真正用于为中央投资计划配套的资金只有3000亿元！尤其值得注意的是，截至2010年6月，前四批扩大内需中央投资项目当中仍有442个项目尚未开工。那么剩下的27000亿元新增融资平台贷款究竟都用于何处了呢？
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通过几个简单的案例就可以看出，地方政府通过过度举债筹集资金对城市建设进行过度投资的过程尽管导致了比较严重的债务风险，但是不少地方的城市公共基础设施服务水平却并没有得到多大提升。例如，社会经济综合发展指数和县域经济基本竞争力分别位居全国第20位和第11位的浙江省余姚市曾经荣获中国2009年十大（县级）最具幸福感城市，但是就是在这样一个沿海发达城市，近20年来一直有多处海边大型露天垃圾场堆放未经任何处理的垃圾，而余姚市生活垃圾焚烧发电项目据称要到2010年年底才有望建成投入使用。再看上海市松江区，一个按照50万人口规模设计的垃圾填埋场2001年开始投入运行，目前承担119万人口的生活垃圾处理，现在每天产生的渗滤液最高可达400吨，而渗滤液设计处理能力仅每天150吨；垃圾填埋场长期超负荷运行极大地影响了周边居民的生活环境。更为典型的是江苏省阜宁县，这是江苏苏北革命老区一个经济欠发达的贫困县，2009年城镇居民人均可支配收入12080元，农民人均纯收入6824元，在全省处于较低水平，地方财政一般预算收入在全省56个县市中排在第43位。但就是这样一个贫困县，不仅在2010年上海世博会前夕斥资数百万元打造了一座“山寨中国馆”，而且还投资5000万元建了一座作为“重点民生项目”的公园，并在公园内修了一座“山寨悉尼歌剧院”！而在江苏阜宁前面，还有更多这样的案例，比如宁夏银川的“山寨天安门”、山西临汾的“山寨天坛”、山西蒲县的“山寨鸟巢”、安徽省阜阳市颍泉区政府的“山寨白宫”……
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面对这些千奇百怪的“公共基础设施”建设案例，我们只能说，地方政府对公共基础设施建设进行过度投资看来还不是最可怕的，真正最可怕的是我们甚至都不知道这些花费巨资投资建设的项目究竟是不是应该被称为“公共基础设施”项目！即使撇开以上这些相对比较少见的堪称“无厘头式”的“形象工程”与“政绩工程”不谈，类似上海松江和浙江余姚这种更加具有普遍性的案例也充分表明，过去几年来各地政府在片面追求国内生产总值增长的政策导向下进行的大规模公共基础设施投资，在造成公共资本投资过度、地方财力不堪重负的局面的同时，却没有为缓解公益性基础设施匮乏的问题发挥应有的作用。
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金融生态评价与市政债券评级可强化地方债务治理
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以上有关地方政府融资平台债务状况及其举债动因的分析表明，尽管当前不少地方政府债务激增蕴涵较大的偿付风险，并且举债投资的建设项目也不一定完全符合优化社会福利的目标，但是举债资金主要是用于公共基础设施项目建设的资本性支出要求，而不是用于地方经常性服务项目支出，这是一个不争的事实。从公共财政角度看，基于公共基础设施项目建设资金需求与地方财政收入的期限结构差异，以及基础设施服务的成本与收益的代际分布特征等方面因素的考虑，地方政府通过对外举债融资为地方公共基础设施项目建设筹集资金也具有一定的内在合理性。当前，通过单纯调整中央与地方之间的分税制财政体制并不能真正解决大规模公共基础设施建设的资金缺口，也难以形成有效的代际间成本分摊机制。考虑到城镇化是中国经济社会中长期发展战略的一个重要方面，而中国许多地方都面临城镇化所要求的公益性基础设施服务项目投入不足的问题，因此，我们预计地方政府举债进行公益性基础设施项目建设的趋势未来仍将延续。
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中国当前面临的突出问题是，缺乏有效的手段来遏止地方政府进行过度举债和过度投资的持续冲动。尽管相关的法律法规禁止地方政府进行举债投资，但是由于金融业生存发展的外部金融生态环境不良以及地方政府主导经济运行等一系列深层次的原因，由商业银行主导的金融体系很难防范地方政府层出不穷的隐形干预。当前地方政府融资平台贷款激增的事实表明，试图通过单纯的商业银行内部体系改革来达到遏制地方政府过度举债行为的目标几乎是一项不可能完成的任务。地方政府通过组建各种名目的地方融资平台公司，能够以市场化的形式轻而易举地越过商业银行及其监管机构设置的各种信贷准入门槛。许多地方政府由于几乎总是能够有办法获取资金，因而在制定城市发展建设规划和公共资本投资计划时甚至根本不对资本预算设置实质性的约束目标，由此也往往导致经常性的公共投资过度问题。
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进一步讲，当前因地方融资平台债务激增所导致的地方政府债务风险实际反映的是公共资本投融资体制存在的明显缺陷。地方融资平台债务的激增主要是由于地方政府对城市公共基础设施建设的投资失控所致。在现有的公共资本投融资体制下，地方政府对公共基础设施建设的融资需求难以得到合理满足。而当前地方融资平台债务激增的事实则表明，由于缺乏审慎的公共资本投资计划和严格的资本预算约束，地方政府总是试图随时把握机会利用所有可能的举债资源开启尽可能多的投资项目。我们认为，解决地方政府过度举债以及过度投资问题的根本出路在于，通过强化资本预算约束控制公共资本的投资进程，通过发展市政债券市场促进地方债务的显性化和地方财政的透明化，同时通过地区金融生态环境评价与市政债券信用评级规范地方政府的融资行为。
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一、地方政府债务治理应着力于强化资本预算约束
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从2009年下半年以来，有关地方政府融资平台债务的清理、整顿和规范工作，已经开始纳入到决策层的议事议程。从见诸媒体的报道可以看出，相关政策行动之密集程度，甚为罕见。2009年10月21日，国务院常务会议指出，“要规范地方政府及其平台公司的举债和担保承诺行为”；2010年1月19日，温家宝总理在国务院第四次全体会议上提出，“尽快制定规范地方融资平台的措施，防范潜在财政风险”；2010年4月14日，国务院常务会议再次强调将“加强商业银行资本充足率管理和贷款跟踪检查，加强地方融资平台公司贷款风险管理”作为要重点抓好的工作之一；2010年5月26日，国务院常务会议部署加强地方政府融资平台公司管理；2010年6月10日，国务院下发“国发［2010］19号文件”《关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知》，对加强地方政府融资平台公司管理工作进行全面部署。
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与此同时，各有关部门的监管行动也已经开始全面启动：2009年下半年，中国人民银行、发改委、银监会、审计署、国务院发展研究中心等部委多线深入，摸底地方政府融资平台借贷和发债的风险；在2010年1月5～6日举行的中国人民银行2010年度工作会议上，周小川行长提出“要合理评估和有效防范地方融资平台信用风险，加强贷款用途管理，防止变相使用银行贷款作为项目资本金”；2010年1月26日，在银监会召开的2010年第一次经济金融形势分析通报会上，刘明康主席提出，金融机构要“全面评估和有效防范地方融资平台风险，加强贷款跟踪检查”；2010年4月20日，银监会2010年第二次经济金融形势通报会再次强调各银行业金融机构要按照“逐包打开，逐笔核对，重新评估，整改保全”的要求切实做好地方政府融资平台贷款风险管控工作；2010年5月10日，中国人民银行发布的《2010年第一季度中国货币政策执行报告》将“加强对金融机构的风险提示，加强地方融资平台公司贷款风险管理”列为下一阶段的主要政策思路之一；2010年6月23日，国家审计署2009年度审计工作报告披露对地方政府性债务管理的审计情况，提出“部分地方政府偿债压力较大，存在一定的债务风险”；2010年7月30日，财政部、发改委、中国人民银行、银监会四部门联合发布《关于贯彻＜国务院关于加强地方政府融资平台公司管理有关问题的通知＞相关事项的通知》，对“国发［2010］19号文件”进行细化和说明，并要求各地财政部门在10月31日之前上报对地方融资平台公司债务的清理核实情况；2010年9月17日，中国人民银行发布的《中国金融稳定报告（2010）》特别提及地方融资平台和地方债务问题，建议利用发行市政债券解决地方政府债务需求，提高地方政府债务和财务信息透明度，强化市场对地方政府信用的监督和约束。