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联邦预算：美国政府怎样花钱 [:1703722798]
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联邦预算：美国政府怎样花钱 第三章 联邦预算简史
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“合众为一”（“E Pluribus Unum”）
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——铭刻于美国国徽上的拉丁文格言
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制定联邦预算应当是怎样的一个过程，美国宪法并没有明文规定。今天所用的这个预算过程是在好几个世纪的演变过程中形成的，而且依然处于不断的演化过程当中。也正因为这个原因，以下这一点变得尤为重要：你，以及所有美国人都应该更好地了解预算过程，并在觉得它不能满足你们的要求时大声地说出来。说到底，你们的呼声，你们的投票，才是推动联邦预算制定程序变革的最根本的力量。
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不过，从实际来看，自从美国建国以来，一直到20世纪，甚至到了今天，国家的需要和价值观，以及总统与国会的意愿，也对联邦预算过程产生了重要的影响，并在很大程度上决定了联邦政府的角色与规模。美国立法者与美国公众心目中的优先事务一直在随时间发生着改变，联邦预算亦然：新的项目或计划被创制出来，过时的则被废止。
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在大萧条时期，隐藏在预算过程变革以及联邦政府角色嬗变背后的推动力量源于民众的普遍要求与政府官员的急切心情：尽快让普通人找到工作，帮助他们渡过这段艰难的日子。后来，到了20世纪60年代，各方对穷人和公共服务不足的群体的关注推动了诸多像医疗保险、医疗救助这样的联邦项目的实施。最近一个时期以来，对经济走弱的焦虑，再加上对联邦预算的规模过度膨胀的担心，在一定程度上决定了公众对政府角色的讨论的走向。
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联邦预算：美国政府怎样花钱 第一节 财政部的诞生
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1789年3月4日，美国第一届国会在纽约市召开，标志着美国政府正式开始按照新批准的美国宪法治理美国。当年9月，国会颁布法律，创建了美国财政部，它将成为一个管理政府财政事务的永久性政府机构。(11)
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不过，差不多14年之前，财政部的国库职能就已经提早实现了，因为在费城召开的第一届大陆会议（Continental Congress）必须为美国独立战争筹集资金，以保证各殖民地能够脱离英国。大陆会议没有征税和收税的权力。在既没有收入，也没有真正意义上的主权的情况下，大陆会议也无法吸引国外政府或外国“投资者”的贷款。由于没有得到外界的正式承认，也没有可靠的收入来源用来偿还贷款，所以在北美也没有人愿意为它提供借款。为了筹集资金，参加第二届大陆会议的代表们决定以取款凭单的形式发行纸币。这些纸币实际上是以革命的信誉为担保发行、并承诺在未来的某个日子偿还的借据。(12)后来，大陆会议要求各殖民地向国库捐款，不过，由于在各殖民地与大陆会议之间依然缺乏正式的政治与经济联系，各殖民地向大陆会议的财政支持极其有限。
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由于第二届大陆会议签署了《独立声明》（Declaration of Independence），独立战争的财政状况得到了根本好转。自此之后，新生的美利坚合众国就有能力吸引大量海外贷款和国内借款了。
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汉密尔顿与伯尔的决斗
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亚历山大·汉密尔顿（Alexander Hamilton）是美国首任财政部长。在独立战争期间，汉密尔顿是乔治·华盛顿将军（General George Washington）最亲密的助手。(13)1804年，由于长期的政治分歧与私人恩怨，汉密尔顿与当时的副总统阿龙·伯尔（Aaron Burr）进行手枪决斗，并在决斗中被伯尔杀死。(14)
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图3.1 联邦预算的演变过程
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然而，尽管资源已经开始集中起来了，但是如何创建一个能够管理统一的国家预算的机构依然是一个不小的挑战。在1778年到1781年之间，财政部本身也进行了三次重组。(15)
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联邦预算：美国政府怎样花钱 第二节 1921年《预算与会计法案》
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针对预算过程进行立法的一个里程碑式的法律是1921年《预算与会计法案》（Budget and Accounting Act of 1921）。(16)它的目的是提高联邦政府的财政管理水平，以应对第一次世界大战后的复杂形势。在1916至1919年期间，巨额的战时支出使美国的名义国债增加了230亿美元以上，(17)因此，国会议员们觉得必须加强对联邦支出的控制。
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受1921年《预算与会计法案》影响比较大的是联邦政府的行政分支。事实上，根据这个法案建立的许多关键性的预算机构在今天仍然在发挥作用，并且影响着整个联邦预算。不过，《预算与会计法案》并没有直接改变国会作出联邦收入与支出决策的程序。
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1921年《预算与会计法案》要求建立联邦预算局，后来这个机构又更名为美国行政管理与预算办公室（Office of Management and Budget，简称OMB），它直接对总统办公室负责。美国行政管理与预算办公室的职责是，指导各联邦机构制定各自的战略计划与预算，同时它还是总统的会计室。最重要的是，1921年《预算与会计法案》还要求联邦政府的行政分支每年都向国会提交年度预算案。此外，1921年《预算与会计法案》还建立了审计总署，以便对联邦支出进行审计，(18)后来这个机构又被更名为政府问责办公室（Government Accountability Office，简称GAO）。今天，政府问责办公室依然存在，关于这个机构的更多信息，请参考本章末尾的描述。