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英国于1860年后摈弃了在清政府与太平天国内战中所持的中立政策。不但传教士和社会舆论对太平天国越来越厌恶，此时它已经威胁到了英方的贸易利益。对英法两国来说，海关正可以让他们卸除自第一次鸦片战争以来所担负的清朝对外贸易的正式管理及征税的责任。这两国发现自己并不能有效地承担起这项任务。尽管大英帝国皇家海军会继续维持它在中国的驻地，[14]但海关的存在，可以让清政府负责英方念兹在兹的新贸易秩序上面的开销。所以就本质上来看，英国把贸易的管理外包给了海关。
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海关的建立与一群涉华事务英国人的主流态度的转变也息息相关。在参与发动鸦片战争的英国人里面，就算不是全部，一大部分都是恃强凌弱的帝国主义者，希望征服中国，并从中获利。[15]鸦片战争后英国外交和领事机构在中国沿海的建立，结合了19世纪30-40年代震惊英国的改革运动，使一种霸道的自由主义得以诞生。它的支持者们认为像清朝这样的政府已经落后到了不可挽救的境地，所以他们随时愿意动用武力来促成他们想要的改变。但随着英法两国用军队施压的局限性渐渐显现，军事干预的吸引力大不如前。一些英国人开始反对使用武力，希望寻求和平解决，并对中国传统以及清朝官员表现出更多尊重。这成为了海关中的主流态度，而我将通过讨论从李泰国（Horatio Lay）到赫德的这个过渡，来说明这一点。他们两位中的前者是海关先驱，而后者则在太平天国叛乱后的数十年中，把海关建设成了一个重要的官僚机构。
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我还把海关的产生放在中国区域竞争的背景之下来讨论。海关通常对于上海及长江下游地区的官员及商人更具吸引力。他们希望能够打破长久以来由广东人主导海外贸易的局面，而且这种局面在第一次鸦片战争后并没有完全改变。事实上广东人在这个时候已经试图夺取上海外贸的控制权。长江下游地区的官商想要阻止这种局面，不仅仅因为他们想要自己的地区从进出口贸易中获利，还因为他们视贸易的收入为领导对抗太平天国的重要财政来源。
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不论是持帝国主义的人，还是倡导共治论的人，都将海关描述为一个全新的尝试。尽管这一点可以从多个面向体现出来，但以在中国海关雇用外国税务司这一点上为最。平心而论，海关是奠基在榷关网络之上，并承袭它的一些业务。这个网络在盛清期间有过更大的扩张，而海关一开始顶多只是清朝整个榷关体系中收费站点的一部分而已，直到海关本身变为一个强大的组织。
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我将海关称之为“变色龙”，这是因为它具有混合的特质，使它在与不同人对话时，能显现出不同的特性。对于西方人来说，它可能看上去非常西化，但对清朝官员和商人来说，也有他们认同的地方。正是这种特质，使得海关能够适应不同的世界，并将清王朝和英帝国联系在一起，从中开拓出自己的一席之地。
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上海试点
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1838-1842年的鸦片战争结束以后，中英签订《南京条约》。条约第二条规定，英国应派设“领事 专理商贾事宜，与各该地方官公文往来；令英人按照下条开叙之例，清楚交纳货税、钞饷等费。”[16] 除了已经开放的广州以外，条约还对西方国家开放了四个新的通商口岸：福州、厦门、宁波和上海。这一条款结束了由一群特许的广东商号所成立的“公行”（洋行会馆）垄断对外贸易的局面。同时还为外国人提供了治外法权（领事裁判权），中国政府无权过问他们在中国境内发生的一切诉讼，只能由各该国领事，按照各自的法律进行裁判。
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1843年的《虎门条约》，规定了外国领事如何履行他们的责任。[17]英国商船一经到口停泊，其船主限一日之内，赴英国领事官署中，将船牌、舱口单、报单各件交予领事官查阅收贮。领事会马上与中国的海关监督进行沟通，因为这些监督是负责各海关的官员。海关监督的手下会查验货物并估定税款，英商需缴纳税款给海关监督所指定的钱庄或银商。在海关监督通知英国领事官以证明税费偿清后，英国领事把种种文件交还给船长，船只才可以起锚和离开港口。[18]简言之，《南京条约》和《虎门条约》把约束英国商民行为的责任划归给了英国领事，这些责任包括缴纳税款和遵守条约规定等等。正如柯塞北（Pär Cassel）所认为的，这符合长期以来清朝的传统：允许其他种族族群进入中国，并让他们遵照自己原来的法律制度。[19]
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但正如费正清所证明的，这套新的制度很快就面临崩溃。[20]并不是所有国家都签订了像英国一样的条约，这意味着其他国家的商人可以不用遵守条约，从而享有竞争性的优势。同时英国领事发现他们的工作很难完成，因为没有太多的诱因使清朝地方官员遵守新的规章，所以他们总是消极地拒绝。鸦片战争加剧了太平天国运动所造成的混乱。随着贸易区域北移，广州从而衰落，这让许多苦力面临失业。他们流落到内地并加入了叛乱的队伍。此外，皇家海军打击海盗的行动也造成同样的后果，因为海盗和合法的船员实在难以区分，他们常常都一样，兼有两种身份。据驻厦门的英国领事称，仅厦门一地就约有3000余名海盗在活动。[21]
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还有另外一个问题就是：新开放口岸和太平天国运动给中国带来的并不仅仅是声誉良好的外商，还带来了冒险家、军火商、投机商、雇佣兵和喧闹的水手。弗雷德里克·卜鲁斯（Frederick Bruce）曾在第二次鸦片战争期间，在中国陪伴他当时担任英军指挥官的哥哥额尔金勋爵，他在一封于1858年4月3日写给妹妹的信中，描绘了当时混乱不堪的动荡场景：
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沿海城市海盗肆虐、土匪横行，政府没有采取任何有效手段镇压他们，却任由民众通过形成自卫团体来自行应对 地方政府麻痹了——他们惧怕（我们的）武力，并且对他们原本可以大方主张的正当权利却表现得一无所知。他们觉得最好的策略就是不要和外国人打交道。外国人变得更加猖獗，社会渣滓都被吸引到这个国家，因为在这里他们可以为所欲为地施展恶行。中国人民肯定会被激怒而要报复，对于所有可以算是外国人的人，都会不分青红皂白地令他们感到厌恶。[22]
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外国领事们和他们为数不多的下属，根本没有办法处理这样的局面。
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广州因为曾经有公行制度，所以那里的商人以及当地官员都拒绝变革。但上海不同，这里有刺激鼓励，有机会可以发展出新方式。一旦开放，上海在茶叶、棉布、军火等方面的贸易，包括给太平军提供装备，都开始飞速发展。上海正成为一个新兴城市，长江地区的富贾都涌入上海，外国租界迅速地往北边扩张，更加积聚了上海的财富。和其他地方一样，上海也吸引了大量外国投机者和淘金人，他们希望能伺机大赚一笔。
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1853年9月6日，由福建和广东的失业水手所成立的小刀会，在刘丽川的领导下，占领了上海。小刀会没有袭击租界，但租界中的海关在9月8日遭到洗劫：“一群暴徒冲入英租界，彻底地洗劫了［海关］ ，”[23]他们赶走了当时来自广东的海关监督吴健彰。英国副领事威妥玛（Thomas F. Wade）这样写道：“从广东人的宗族倾向以及他们对外国人所特有的憎恶角度来看，他大力支持所有广东人和福建人来一同反抗外国人。”[24]身为广东人的吴健彰在1842年前做过贸易，懂一些英语。1848年，他怀着保护广东人利益的目的来到上海。[25]
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在吴健彰被革职以及江海关被迫关闭之后，外国领事如何遵守他们在南京以及虎门条约中所应履行的义务便成了问题。名义上，他们依然要对本国商民所应支付的关税负责；另一方面，清朝官员也在寻求方法，希望在清朝的权势范围内重建海关。上海商人希望能尽快恢复正常贸易，并且最好少有广东人的干预。以上种种因素牵绊下，就出现了共同利益。
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外籍关税管理委员会
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英国驻上海领事阿礼国（Rutherford Alcock）很快地拒绝了将上海变成自由港的建议：
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虽然小刀会在幅员辽阔的帝国沿海，占领一个单独的海港，但这并不意味着我们就要废除中英两国之间所立的庄严条约 当一方政府遭受灾难和不幸困扰而无力行使其权利时，这远远不能成为另一方政府趁火打劫以忽视对方权利的理由，这是两国相互承认的最有力论据。[26]
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因为英国政府已经从像东印度公司这样的机构手中接管过来管理其帝国的事业，所以像阿礼国这样的人变得十分重要。他们对于帝国的看法源于其所受教育的影响。他们曾经接受过约翰·密尔（John Stuart Mill）的自由主义思想、杰里米·边沁（Jeremy Bentham）的功利主义哲学，以及亚当·斯密（Adam Smith）的自由贸易原则的洗礼。[27]阿礼国本人曾在伦敦西敏寺皇家医院接受过训练，并成为一名军医。在参加完西班牙的卡洛斯战争（Carlist War）之后，他到伦敦国王学院讲授外科手术课程，直至他双手的拇指丧失了功能。[28]鸦片战争后英国急于招募领事，他使加入了驻中国领事的行列。阿礼国将贸易视为“文明的真正先锋”，只有在此基础上才能建立起有序互惠的关系。[29]尽管他仍是霸道自由主义的拥护者，不惜必要时动武，但不论是英国商人的贪得无厌、水手的粗暴无礼，还是中国地方官员的腐败成风和卑躬屈节，都让他感到无比惊骇。正如他反对将上海变成自由港那样，他在1848年曾经因为中国官员在当时没有能够维持住秩序，因此利用自己的领事权力暂时停止了上海的贸易。他有着浓厚的学术兴趣，并在19世纪70年代成为英国皇家地理学会的会长，他还是一位艺术品收藏家。
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1853年，阿礼国企图通过实施“海关行政停顿期间船舶结关暂行条例”，[30]以挽救上海的僵局。条例中规定，商人需要提供进出口货物的相关信息，并且只有缴纳相应数额的关税，或使用上海境内40天内凭票付款的票据担保，货船才能予以放行。[31]阿礼国认为，若在等待中国海关重建期间停止所有贸易，这会损害英国的商业利益。另一方面，如果货船不缴关税就离港而去，又是对《南京条约》的违背。[32]
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可惜暂行条例并没有起到什么效果。一个很大的问题在于，商人被要求签署的票据担保只有在“祖国政府批准”之后才算生效。[33]换句话说，这就等于各国在上海的领事必须代表各自政府来做批准的承担。不令人意外的是，只有很少数的国家愿意信守这个“暂行条例”。因为许多领事白天的工作就是商人，他们贩卖商品给小刀会以从中谋利。阿礼国这样写道：“外国租界照理来说应该是要保持中立，因为它得到免于被清朝军队攻入的特殊地位。可是同情、咨询、食物、枪支和弹药，每天都从外国租界流入被封锁城区。这些支援的目的是要延长［小刀会］抵抗清军。”[34] 吴健彰也同样拒绝接受暂行条例，他在租界南北两侧，建立起了自己的关卡。
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阿礼国在1854年6月15日写信给当时英国的商务监督约翰·包令，阐明他的想法。他认为只有“将外国人诚实和小心警觉的特质与中国当局相结合”[35]，问题才能得到解决。他主张在江海关的重建中与清朝官员合作，为了确保对大家都公平，应指派外国人作为税务监督。包令从小在一个清教徒家庭长大，曾任《西敏寺评论》主编，并且成为国会议员。他曾为改革选举、解放天主教和普及教育辩护。他受边沁功利主义思想影响深远，是其坚定的拥护者。他还精通多国语言，是伟大的语言学家，曾出版《巴达维亚文集》《西班牙古代诗歌与浪漫史》《匈牙利诗歌》等译作。[36]包令和阿礼国一样，并不避讳使用武力。包令发动了“亚罗号战争”（Arrow War, 即第二次鸦片战争）。 他利用小小的旗帜事件来召集英国海军，令他们强行攻入广州。允许英军进驻广州城是在20年前的《南京条约》里就同意的，但长期遭到清朝抵制而未实行。[37]
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在向包令展示自己的计划时，阿礼国强调能够实现其计划的一个重要前提是，此计划必须“获得中国政府自主的赞同”。[38]考虑到当时的情形，清朝官员从任何意义上都不可能是“自主”的，但包令和阿礼国意识到英国并不能一意孤行，他们需要清朝的合作。阿礼国提出：“一个由各国领事和中国道台会同提名的外籍海关税务监督应该被聘任到中国海关。”这名中国道台同时还兼任江海关监督。外籍海关税务监督应该要领高薪以保证“他的廉洁”。他的下属还应包括两个“语言学家”（即翻译官），以及“中文文案和脚夫”，也即供事和信差。海关还需要其他外国人，包括“钤子手”（Tidewaiters），即在港口看管货船、防止偷逃税款行为的警务员。这个外籍海关税务监督应该有权过目任何关于装卸货物准单、税款收据、结关准单等正式文件。[39]
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在一笔可观的许诺偿还的关税收入的诱惑下，长江下游省份的总督同意合作。[40]江海关在1854年7月12日重新开放。外籍海关税务监督不止一名，吴健彰与英法美三国领事商议，决定三国各派一名代表作为税务监督，成立关税管理委员会。在三国领事提名下，吴健彰任命英方上海副领事威妥玛、法方领事馆译员史亚实（Arthur J. Smith）、美方领事馆贾流意（Lewis Carr）为委员会成员。[41]因为威妥玛的汉语很好，他被允许投入全部的时间到委员会的工作上。再加上英国贸易额最大，威妥玛迅速成为了三人集团中的主角。
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