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还有另外一个问题就是：新开放口岸和太平天国运动给中国带来的并不仅仅是声誉良好的外商，还带来了冒险家、军火商、投机商、雇佣兵和喧闹的水手。弗雷德里克·卜鲁斯（Frederick Bruce）曾在第二次鸦片战争期间，在中国陪伴他当时担任英军指挥官的哥哥额尔金勋爵，他在一封于1858年4月3日写给妹妹的信中，描绘了当时混乱不堪的动荡场景：
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沿海城市海盗肆虐、土匪横行，政府没有采取任何有效手段镇压他们，却任由民众通过形成自卫团体来自行应对 地方政府麻痹了——他们惧怕（我们的）武力，并且对他们原本可以大方主张的正当权利却表现得一无所知。他们觉得最好的策略就是不要和外国人打交道。外国人变得更加猖獗，社会渣滓都被吸引到这个国家，因为在这里他们可以为所欲为地施展恶行。中国人民肯定会被激怒而要报复，对于所有可以算是外国人的人，都会不分青红皂白地令他们感到厌恶。[22]
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外国领事们和他们为数不多的下属，根本没有办法处理这样的局面。
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广州因为曾经有公行制度，所以那里的商人以及当地官员都拒绝变革。但上海不同，这里有刺激鼓励，有机会可以发展出新方式。一旦开放，上海在茶叶、棉布、军火等方面的贸易，包括给太平军提供装备，都开始飞速发展。上海正成为一个新兴城市，长江地区的富贾都涌入上海，外国租界迅速地往北边扩张，更加积聚了上海的财富。和其他地方一样，上海也吸引了大量外国投机者和淘金人，他们希望能伺机大赚一笔。
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1853年9月6日，由福建和广东的失业水手所成立的小刀会，在刘丽川的领导下，占领了上海。小刀会没有袭击租界，但租界中的海关在9月8日遭到洗劫：“一群暴徒冲入英租界，彻底地洗劫了［海关］ ，”[23]他们赶走了当时来自广东的海关监督吴健彰。英国副领事威妥玛（Thomas F. Wade）这样写道：“从广东人的宗族倾向以及他们对外国人所特有的憎恶角度来看，他大力支持所有广东人和福建人来一同反抗外国人。”[24]身为广东人的吴健彰在1842年前做过贸易，懂一些英语。1848年，他怀着保护广东人利益的目的来到上海。[25]
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在吴健彰被革职以及江海关被迫关闭之后，外国领事如何遵守他们在南京以及虎门条约中所应履行的义务便成了问题。名义上，他们依然要对本国商民所应支付的关税负责；另一方面，清朝官员也在寻求方法，希望在清朝的权势范围内重建海关。上海商人希望能尽快恢复正常贸易，并且最好少有广东人的干预。以上种种因素牵绊下，就出现了共同利益。
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外籍关税管理委员会
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英国驻上海领事阿礼国（Rutherford Alcock）很快地拒绝了将上海变成自由港的建议：
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虽然小刀会在幅员辽阔的帝国沿海，占领一个单独的海港，但这并不意味着我们就要废除中英两国之间所立的庄严条约 当一方政府遭受灾难和不幸困扰而无力行使其权利时，这远远不能成为另一方政府趁火打劫以忽视对方权利的理由，这是两国相互承认的最有力论据。[26]
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因为英国政府已经从像东印度公司这样的机构手中接管过来管理其帝国的事业，所以像阿礼国这样的人变得十分重要。他们对于帝国的看法源于其所受教育的影响。他们曾经接受过约翰·密尔（John Stuart Mill）的自由主义思想、杰里米·边沁（Jeremy Bentham）的功利主义哲学，以及亚当·斯密（Adam Smith）的自由贸易原则的洗礼。[27]阿礼国本人曾在伦敦西敏寺皇家医院接受过训练，并成为一名军医。在参加完西班牙的卡洛斯战争（Carlist War）之后，他到伦敦国王学院讲授外科手术课程，直至他双手的拇指丧失了功能。[28]鸦片战争后英国急于招募领事，他使加入了驻中国领事的行列。阿礼国将贸易视为“文明的真正先锋”，只有在此基础上才能建立起有序互惠的关系。[29]尽管他仍是霸道自由主义的拥护者，不惜必要时动武，但不论是英国商人的贪得无厌、水手的粗暴无礼，还是中国地方官员的腐败成风和卑躬屈节，都让他感到无比惊骇。正如他反对将上海变成自由港那样，他在1848年曾经因为中国官员在当时没有能够维持住秩序，因此利用自己的领事权力暂时停止了上海的贸易。他有着浓厚的学术兴趣，并在19世纪70年代成为英国皇家地理学会的会长，他还是一位艺术品收藏家。
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1853年，阿礼国企图通过实施“海关行政停顿期间船舶结关暂行条例”，[30]以挽救上海的僵局。条例中规定，商人需要提供进出口货物的相关信息，并且只有缴纳相应数额的关税，或使用上海境内40天内凭票付款的票据担保，货船才能予以放行。[31]阿礼国认为，若在等待中国海关重建期间停止所有贸易，这会损害英国的商业利益。另一方面，如果货船不缴关税就离港而去，又是对《南京条约》的违背。[32]
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可惜暂行条例并没有起到什么效果。一个很大的问题在于，商人被要求签署的票据担保只有在“祖国政府批准”之后才算生效。[33]换句话说，这就等于各国在上海的领事必须代表各自政府来做批准的承担。不令人意外的是，只有很少数的国家愿意信守这个“暂行条例”。因为许多领事白天的工作就是商人，他们贩卖商品给小刀会以从中谋利。阿礼国这样写道：“外国租界照理来说应该是要保持中立，因为它得到免于被清朝军队攻入的特殊地位。可是同情、咨询、食物、枪支和弹药，每天都从外国租界流入被封锁城区。这些支援的目的是要延长［小刀会］抵抗清军。”[34] 吴健彰也同样拒绝接受暂行条例，他在租界南北两侧，建立起了自己的关卡。
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阿礼国在1854年6月15日写信给当时英国的商务监督约翰·包令，阐明他的想法。他认为只有“将外国人诚实和小心警觉的特质与中国当局相结合”[35]，问题才能得到解决。他主张在江海关的重建中与清朝官员合作，为了确保对大家都公平，应指派外国人作为税务监督。包令从小在一个清教徒家庭长大，曾任《西敏寺评论》主编，并且成为国会议员。他曾为改革选举、解放天主教和普及教育辩护。他受边沁功利主义思想影响深远，是其坚定的拥护者。他还精通多国语言，是伟大的语言学家，曾出版《巴达维亚文集》《西班牙古代诗歌与浪漫史》《匈牙利诗歌》等译作。[36]包令和阿礼国一样，并不避讳使用武力。包令发动了“亚罗号战争”（Arrow War, 即第二次鸦片战争）。 他利用小小的旗帜事件来召集英国海军，令他们强行攻入广州。允许英军进驻广州城是在20年前的《南京条约》里就同意的，但长期遭到清朝抵制而未实行。[37]
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在向包令展示自己的计划时，阿礼国强调能够实现其计划的一个重要前提是，此计划必须“获得中国政府自主的赞同”。[38]考虑到当时的情形，清朝官员从任何意义上都不可能是“自主”的，但包令和阿礼国意识到英国并不能一意孤行，他们需要清朝的合作。阿礼国提出：“一个由各国领事和中国道台会同提名的外籍海关税务监督应该被聘任到中国海关。”这名中国道台同时还兼任江海关监督。外籍海关税务监督应该要领高薪以保证“他的廉洁”。他的下属还应包括两个“语言学家”（即翻译官），以及“中文文案和脚夫”，也即供事和信差。海关还需要其他外国人，包括“钤子手”（Tidewaiters），即在港口看管货船、防止偷逃税款行为的警务员。这个外籍海关税务监督应该有权过目任何关于装卸货物准单、税款收据、结关准单等正式文件。[39]
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在一笔可观的许诺偿还的关税收入的诱惑下，长江下游省份的总督同意合作。[40]江海关在1854年7月12日重新开放。外籍海关税务监督不止一名，吴健彰与英法美三国领事商议，决定三国各派一名代表作为税务监督，成立关税管理委员会。在三国领事提名下，吴健彰任命英方上海副领事威妥玛、法方领事馆译员史亚实（Arthur J. Smith）、美方领事馆贾流意（Lewis Carr）为委员会成员。[41]因为威妥玛的汉语很好，他被允许投入全部的时间到委员会的工作上。再加上英国贸易额最大，威妥玛迅速成为了三人集团中的主角。
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这个试行方案迅速显示出其价值。在委员会成立不久后，吴煦接替吴健彰任上海道台。一年后，他记录道：“贸易关税以及船钞显著增长，比起上一年几乎翻了一番。”[42]吴煦是长江下游地区之人，靠做粮食生意发家。他以捐纳获得功名，曾在地方政府任职，并帮助团练民兵抵抗太平军，后来又是省级要员的幕僚。1859年5月，吴煦记录上海税收已经从每年介于10万和80万库平两之间，增长到介于180万和200万库平两之间。[43]吴煦深信江海关雇用外国人是十分必要的：“缘外国人性情好胜，一为我用，各洋商方将忌嫉交加，尚不致勾结弊混；而洋商情伪，惟司税乃知其详，货物进口出口，无从欺隐，税则孰轻孰重，必按章程。”[44]
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包令也十分高兴，他认为上海的制度“把责任从通商大臣手上移走，且领事们的诸多问题也公平地就地解决了。然而在其他港口，因为外国人对中国律法的惯性违背，不断地滋生气愤、恼怒、尴尬的情况，所以就时时需要领事的关切介入”。[45]英国外交大臣克拉伦登勋爵（G. W. F. V. Clarendon）对将上海模式复制到其他港口的提议反应冷淡并且加以拒绝，不过他同意将上海试点继续延续下去。[46]克拉伦登做出了一个重要的干涉调停。当江海关对英商进行罚款或是没收他们的货物时，英商企图使用治外法权向英国领事寻求保护，克拉伦登对此定调，他认为税务监督的行为是代表清朝皇帝的作为，而后者则在自己领土上行使主权，所以领事不能进行干预。治外法权并不意味着英国女王能在中国领土上把清朝皇帝告上法庭，进行诉讼。[47]这个问题还需要再经过多年和多场诉讼之后，才被普遍认为已经获得基本解决；虽然它也从未变成正式的法律，而且在海关历史中仍不断地重现。然而如果对治外法权的阐释是按照英商的意愿进行，那么海关永远都无法发挥出真正的作用。
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《天津条约》
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一年之后，威妥玛因为希望重返领事馆工作，所以退出了税务管理委员会，他的位置由李泰国接替。先前李泰国接任了威妥玛在英国驻沪领事馆的职位，并且因为年龄小而被称为“娃娃领事”。他出生于一个没有社会地位的贫寒家庭。父亲曾经是一位博物学家和传教士，加入了领事工作后，在厦门设立了领事馆。他死后，其家一贫如洗，英国外交部见他们可怜，便同意送当时14岁的李泰国以及他的兄弟到中国学习翻译，从而使他们的家庭免于拮据困窘的状况。李泰国跟随当时令人敬畏的波美拉尼亚传教士郭士立（Karl Gutzlaff）学习汉语。[48]如郭士立的其他学生一样，李泰国也学到他老师对于中国强硬的态度。[49]在当时那个年代，正如后来的首相本杰明·迪斯雷利（Benjamin Disraeli）在1842年所说，领事馆是“贫困者的避难所”，里面都是些“穷困潦倒、名誉扫地的人”。[50]极高的汉语水平可能反而降低了李泰国在外国人眼中的地位。许多人和香港总督文翰（George Bonham）有着同样的想法：“要成功地学习汉语，必须要投入密切的注意力，这样必然会绑捆思考力，并且造成在真实生活中对普通事物持有错误的理解认知。”[51]李泰国被任命为江海关的英国税务监督之后，突然坐到高位上的他有了可观的收入，并有机会使自己功成名就，从而让那些曾经看不起他的人对他刮目相看。
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若说威妥玛因为税务监督一职不断给他带来冲突与困扰感到灰心丧气，这些却正合李泰国的胃口。李泰国十分热衷于税务监督一职，他甚至还对英商的仓库进行搜查，给他的中国上司留下了深刻的印象。[52]他扩大了海关的巡逻范围，并说服清政府利用船钞税收来提高上海港口的适航性，以及测量黄浦江和置放浮标，等等。对于进口到上海但并不销售而要转口出境的货物，李泰国还给予他们“免税证明”。历史学家史景迁（Jonathan Spence）指出，虽然大部分历史学著作都将赫德看作海关的大功臣，但在他看来，李泰国为海关的奠基做出了更大的贡献。[53]
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对于李泰国来说，第二次鸦片战争是一个契机，因为它给了海关奠定法律基础的机会，并且把海关扩展到其他对西方开放贸易的港口。由于李泰国出色的汉语能力，加上他与清朝官员的关系，英方全权代表额尔金在1858年第一次赴天津洽谈条约时就带上了他。签约的中国代表是恭亲王的岳父——桂良。条约包括了如下内容：开放长江一带，增设10个通商口岸；允许外国公使长期驻京；允许外国人到内地游历经商，并准许传教；鸦片贸易合法化；禁止汉字“夷”的使用，因为其含义为“野蛮人”，带有贬义和诋毁色彩。[54]
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不管是与额尔金勋爵去天津，还是后来在上海，李泰国的绝佳位子都使他能够尽可能地确保新的条约和贸易章程，对尚在起步阶段的海关利益能起到保护作用。条约要求清政府指派一名大臣来监督对外贸易。《天津条约》附约《中英通商章程（善后条约）》第十款规定：
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各口划一办理，是由总理外国通商事宜大臣或随时亲诣巡历，或委员代办。任凭总理大臣邀请英人帮办税务并严查漏税，判定口界，派人指泊船只及分设浮桩、号船、塔表、望楼等事，毋庸英官指荐干预。其浮桩、号船、望楼、塔表等经费，在船钞项下拨用。[55]
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该条款十分重要，它为海关提供了条约基础。
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上海的清朝官员完全支持该条约，因为如上述，在李泰国任期内，江海关的财政收入飞速增长。吴煦也支持该条约，因为它也限制了广东商人的影响力。吴煦在写给江宁布政使薛焕的一封信中写道：“《天津条约》最初的想法，是让天子下诏指派一名军机大臣在北京与洋官员共同管理事务。其目的是对抗广东。”[56]事情绝非出于巧合，就在劳崇光上任两广总督后不久，他上疏建议将上海通商章程内容也扩展到广东地区，以打击广东行商与外国商人之间的勾结关系，减少贪污。1859年10月7日，劳崇光被任命为两广总督，统领广东、广西。劳崇光曾是一位著名的进士，也就是通过了科举制中最高等级、久负盛名的殿试的人。他是湖南善化人，曾在广西、桂林协助镇压太平军。[57]劳崇光和吴煦一样，也认为在粤海关中任命一个外国人是必要的：“惟有仿照上海办法，用外国人治外国人，语言通晓，底蕴周知，内地奸民无从煽惑勾串，于税务必有裨益。”[58]
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