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尽管《天津条约》和新的通商章程让李泰国的地位更牢靠并给他更多的权力，但他对清政府如何实施这些条款却不甚满意。何桂清被任命为首位监督对外通商的大臣，他并没有给李泰国正式的委任，而仅仅向他传达札谕：“兹派令（李泰国）帮同总理各口稽查关税事务 准其会同各监督及本大臣所派委员总司督查，悉照条约划一办理各口，新建税务司统归领束。酌定五年为限。”[59] 李泰国只是在何桂清的命令之下，得到一个暂时的职位，而非一个永久且能让他随心所欲的机构。但如此一来，李泰国担心“外国商人不把我当回事”。[60]
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更糟糕的事还在后头。在肃顺施压下，咸丰皇帝决定拒绝批准《天津条约》。《天津条约》中的条款包括要求皇帝亲自接受外国使臣的资格证明，也被认为是令人蒙羞的，有辱皇帝尊严。英法联军在天津无法无天的行径，点燃了人们的愤恨之情。有人提出：趁冬季天津港口因严寒冻结而不能行船，联军的补给线可被切断，尤其是当地武装如果被组织起来，支援清朝八旗军，便可以一举打败英法联军。[61]肃顺可能还恐吓了咸丰皇帝，告诉他恭亲王正准备勾结外国人发动政变。广州、福建以及浙江的官员，严辞反对江海关模式推广到他们省内的口岸。[62]他们不希望中央政府知道当地海关税收的实际收入。当僧格林沁俘虏了换约使团之后，肃顺无疑觉得他自己的想法是对的。清廷决定采取以武力为后盾的强硬路线，认为对付蛮横无礼、野心勃勃的外国人就得要用此招。
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何桂清变得提心吊胆，并且拒绝再任命其他外籍税务监督。他写信告知吴煦：“方今圣意正以勾结为疑， 似此举止， 岂非勾结实据?”[63]他担心如果再任命其他外籍税务监督，很可能会被扣上叛国的罪名。何桂清的犹豫让李泰国很不满，他向吴煦抱怨道：“宫保既不管各口之事，何以令我为总办？”李泰国在上海与吴煦进行了一次激烈的会面，李泰国指出，《中英通商章程（善后条约）》的第十款，绝不能仅仅用任命一名税务监督就妄图蒙混过关。吴煦提出的让当地海关监督各自指派外籍税务监督的提议，也遭到李泰国的反对。他认为如果这样，自己就无法对他们的行为负责。[64]然而，何桂清，不但不会，也不能够妥协。
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李泰国没有太多选择，只得接受一项折衷建议，由此他和吴煦在上海起草了新的港口规章并付诸实施。李泰国期望当其他口岸的海关监督跟随时，他们会向他寻求帮忙；这样，他就能得到想要的实权。[65]在上海，吴煦任命德都德（H.Tudor Davis）为江海关税务司，以帮助他打理税收。[66]吴煦刚批准的新的上海章程还做出了以下规定：何桂清的助手李泰国，对在江海关工作的所有外国人，无论国籍，都有绝对管理权。“至于这个海关所雇用的税务司及其他所有洋员，皆由总税务司李泰国挑选，并服从其管理。不论其国籍为何，一旦有不当行径，总税务司都将为此负责。”[67]直到这个时候，“总税务司”一词，或者至少是它的变体，才开始被采用。
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虽然何桂清逃避直接责任，但却也鼓动其他口岸效仿上海模式，并与李泰国合作。5月23日，他下达了这样的指示：“若各口所用之外国人皆由总理大臣选募，事多窒碍； 若别口不用外国人帮办，又恐事不画一，洋商必致藉口，易启争端 是以札饬李泰国总司其事。”[68]
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英法联军一路攻入北京后，情况又发生了变化。咸丰皇帝逃往承德，留下恭亲王在京处理政事并与英法联军谈判。恭亲王在皇兄的准许下，提出设立总理衙门。[69]年1月20日，“总理各国事务衙门”成立。四日后，恭亲王正式颁书，加委李泰国为总税务司。[70]对于敦促任命仪式的上书，皇帝这样下诏回复：“新定通商税则，既有外国人帮办税务一条，该英人李泰国，系总司税务，所有新设通商各口，自可令其一体经理。著奕等， 即行发给执照， 交李泰国收执， 责令帮同各口管理通商官员筹办。”[71]这个制度下，港口处理税务业务的人叫税务司；中文的税务司从字面看不如英文的称法—— customs commissioner ——来得气派。其奏报体制是要求税务司在对西方货船所载货物应缴税款进行评估之后，上报给北方三口通商大臣或者南方五口通商大臣。这两个职位取代了之前唯一的各国通商事务大臣。之后经由两位大臣，将数据上报给户部和总理衙门。总理衙门有对海关规章作出解释的额外权力。
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1860年和1861年所发生的事件对海关历史有着重大意义，因为它们把从1854年以来原本只限于在上海实行的暂时管理模式，推广到全国范围。皇帝下诏任命总税务司的举动，更是将这一事业推向巅峰。然而，总税务司一职更多更重地在扮演国家某一部门的辅佐者，而非全权掌管一个独立机构。外籍海关税务司也同样被聘任为协助海关监督。对于清王朝，特别是恭亲王来说，新的管理制度给他们带来了更多对涉外事务的掌控，以及对涉外贸易税收更正确的知识。
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李泰国的失势与赫德的崛起
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李泰国被圣谕任为总税务司没多久，他就把这些地位和工作统统丢掉了。恭亲王在1861年4月诏李泰国进京商讨关务，[72]遭到李泰国的拒绝，他声称因健康原因要马上回英国。从后见之明来看，李泰国在1861年作出回国的决定是极不明智的。他对形势估计错误，反而将大好前程拱手让给了自己的继任者——赫德。那时，清廷能否延续的迹象尚不明朗。在李泰国离开中国前，他写信给额尔金以及威妥玛：“太平叛军近来势力强大，难以阻挡，已经立刻威胁到清朝的统治。”[73]在1860年春天，太平军一路占领句容、丹阳、常州、苏州和上海周边市镇。曾国藩和李鸿章的军队依然需要奋战，以证明他们的实力。威妥玛写信给李泰国说：“除非曾国藩或是其他清朝官员能够夺回那些动荡混乱的省份，大清方有可能起死回生。否则，清王朝的分崩离析，只是时间问题。”[74]人们纷纷猜测北京的动乱到底会造成何种后果。恭亲王留京掌管政事，而肃顺在承德跟随皇帝左右。李泰国这样总结：“这局势对清朝来说是五十对五十的机会 在扩展这个体制之前，我想还是静观其变为妙，看这一年如何变化。”[75]
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所以李泰国回到了英国。恭亲王任命赫德和费士来（George FitzRoy）会同署理总税务司职务，令他们“在数个口岸，与中国的海关监督通力合作”，将“税款及船钞上报给户部及涉外机构（即总理衙门）”，并确保中国海关雇用的外籍人员言行得当，因为“要中国政府评估他们的成绩是不太可能的”。[76]费士来当时担任江海关税务司，却不懂中文。他于1859年进入海关，1868年离职。关于他的资料很少，只知道他曾在1866年赫德回国期间，代理过总税务司。赫德于1854年来华，在英国领事馆任见习翻译。在他最初待在上海期间，就已与李泰国熟识，接着他被派往宁波领事馆学习汉语。英法联军占领广州后，又被调去担任翻译，给中英双方的上级官员都留下了深刻印象。当两广总督劳崇光在1859年督促他把江海关模式引进广州时，赫德拒绝了，并建议从上海请李泰国来负责此事。李泰国因此被请到广州，可是停留不久之后又因为上海有些麻烦需要他处理，所以又匆匆离去。[77]在同年，赫德接受了李泰国的邀请加入海关，开始在粤海关税务司吉罗福（G.B.Glover）的手下做事。这位美籍税务司几乎是一直掌管着粤海关事务，直至1870年为止。在李泰国离开中国时，他推荐赫德与费士来一同署理总税务司职务。[78]赫德在1861年6月来到北京，晋见了恭亲王，并与总理衙门的人员建立起良好的关系。赫德借着七份涵盖海关事务的备忘录（在当时称为“清单”），让所有人都留下了深刻的印象。 这些备忘录的主题，包括如何对鸦片贸易征税，长江一带何处该开放口岸，对往来各口岸及其他地方的中西方货物如何征税，广东口岸对于往来的茶叶、盐、鸦片（洋药）征税细则以及整顿走私问题，等等。[79]
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赫德和总理衙门大臣在初次会晤中，不仅讨论了海关自身的问题，还提及了为镇压太平军而购置新式船炮的事。[80]但是总理衙门的大臣们对于新式船炮均茫然无知，无从下手。不过既然赫德已经给他们留下了很好的印象，于是，恭亲王呈请上谕，批准赫德负责采购。[81]此事后来导致了李泰国与舍纳德·阿思本（Sherard Osborn）替清朝购买舰队计划的覆灭、李泰国的被革职以及赫德在1863年11月获得总税务司任命。接下来，我将分析这件事，因为它变成了在海关里人尽皆知的传奇：李泰国的行为是坏榜样，赫德则是好榜样。这件事还证明了一点：即使清朝处于最落魄的状态，恭亲王也不愿意顺应英国人。最后，它还见证了李泰国的没落以及赫德的崛起——前者坚信可以把现代化强加在中国身上，而后者反对武力干预。
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李泰国——阿思本舰队
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舰队并不是一个全新的想法。早在1858年，李泰国就已对额尔金勋爵提及相关事宜。他认为《天津条约》第53条款提供了在中国沿海联手合作打击海盗的条约基础，而所需的支出费用则可以从海关税收中扣除。[82]这样一个由清政府出资来创设西式舰队的提议，不仅能整顿中国海上秩序，还为往来贸易提供了更好的环境，十分具有吸引力。在第二次鸦片战争尚未结束前，一切都无从下手，但是它一旦结束，恭亲王就成为大力支持者。他们计划用上海、厦门、福州、宁波口岸的对外贸易收入来支付舰队费用；另外，此时在英国养伤的李泰国，被委托办理购置舰船的具体事宜。[83]
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在李泰国看来，舰队就像一根棍子，把清政府撬进现代化的进程。他在1862年写信给赫德时说道：“我们需谨记，我们不仅要控制，还要指引中国政府。它现在还不能独立行走，多年之后才行。”[84]舰队解散以后，李泰国还于1864年在伦敦出版过一本叫做《吾人在中国的利益》的小册子，他这样总结自己的立场：
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我对中国持如下态度：如果我协助你征税，那么你就应该把有关涉外事务的事情做好 中国政府是一根腐烂的苇草，无法依靠。而我当时正在努力构建的事业基础，必须要人为把它打造出来才行。我的职位是一个被中国政府雇用的外国人，我为他们工作，但我并不屈居他们之下。更遑论，一个高贵的人在亚洲野蛮人手下做事，是多么的荒谬可笑。[85]
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在李泰国的安排下，舰队的各项事宜依照其“直接在我控制之下”的原则进行。[86]他深信只有舰队成为“海关的一部分”，清政府才会被迫开始进行其非常需要的现代化。[87]例如加强中央集权、建立起电报系统和铁路网络，以及发展煤矿工业。李泰国是一个现代化推动者，但他也认为中国自身在发展现代化方面能力不足，因此“我们需谨记，我们不仅要控制，还要指引中国政府”。[88]他认为如果英国不“强硬”地迫使清政府走上现代化道路，那么唯一的后果就是英国得对中国进行殖民统治——而这也是英国不想要的。[89]
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在当时与清朝友好的新气氛下，李泰国毫不费劲地说服了英国政府放弃在太平天国运动中所采取的中立法令。他还让议会通过了一项命令，让他和阿思本可以征选英国人以“进入中国的水师及陆军”。[90] 而阿思本是 “中国现立外国兵船水师”“总司令”的不二人选。第一次鸦片战争期间，阿思本曾随英国皇家海军在广东作战过，之后也在马来半岛作过战，后来还在克里米亚战争中指挥过亚速海中队。李泰国坚持阿思本与其签订一则合同，指明阿思本身为 “中国现立外国兵船水师”的总司令，“只接受直接传给李泰国的中国皇帝的命令；对于通过其他渠道传达的一切命令概不作为。”[91]在带领舰队离开英国之前，李泰国让赫德从恭亲王那里弄到一封授权信，给予李泰国在购买舰船和雇用船员相关合同方面“绝对、无条件的自主权”。[92]
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当李泰国在1863年5月再度回到中国的时候，局势已很明朗，清王朝依然气数未尽。赫德认为李泰国“变化极大。他变得如此英国化，让我担心他同中国人共事将会非常吃力”。[93]李泰国不愿再任职于清朝官员手下，“任何好的外国官员不应该屈服于被中国人管理，因为一旦这么做，他们很快就会面临被不当管理甚至瓦解的处境。”[94]李泰国返抵上海后，立即找新任江苏巡抚李鸿章，要他提银12万库平两。李鸿章对李泰国此举的评价是：“（若令李泰国一人专主，）要求胁制，后患方长。”[95]李泰国到达北京后，主张海关税收应直接汇解总理衙门，而非被地方官员截留，并且这些税款将被存放入一个外国银行以成为舰队的保障基金。[96]他还告诉总理衙门官员，自己不会像下级对上级一样向他们“申呈”，而只会向他们提供平行的“说明”。[97]李泰国说：“作为恭亲王的朋友以及值得信赖的顾问，他理应被视为清王朝的最高级官员，且享有应得的礼遇和相对的尊重。”[98]他还要求有一座亲王级别的府邸，出门要坐轿子。[99]
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恭亲王断然拒绝了李泰国。他认为为舰队建立保障基金的要求是一种侮辱。他不承认给予了李泰国关于舰队的指挥权，声称自己虽然将雇佣军队以及财务事宜全权委托给了李泰国，但不包括指挥运作权。他说：“若照此办理，则中国为其束缚 若如所云，则中国大员与阿思本不得通气，必致贻误大事，自然不能允准。”[100]
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尽管双方试图进行妥协以解决问题，但种种努力都以失败告终。部分原因在于李泰国蛮横的行径引起群愤；另一原因在于李鸿章和曾国藩致函恭亲王，除非他们能够参与舰队的运作，舰队可以与他们自己的军队进行整合编制，并且同意雇用中国船员，他们才会接受这个舰队。[101]到了1863年，清政府在和太平军交战中开始占上风，这意味着恭亲王并不再像1861年那样迫切地需要这个舰队。根据赫德日记中所述，李泰国甚至威胁要“将舰队卖给叛军”[102]，并且考虑“推翻清王朝”。[103]但这个想法并没有得到任何共鸣，同时恭亲王也不会屈服。1863年11月，赫德在日记中记录：李泰国在16日给他写的便函中称，“中国人已将他免职”。[104]李泰国在中国的权力生涯走到了终点，舰队最终也被解散。赫德取代了李泰国，1863年11月27日，他收到了恭亲王的任令。[105]
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赫德所受的教育
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李泰国离职回国期间，赫德和李泰国的关系出现了裂痕。李泰国认为赫德不够尊重他。李泰国写道：“虽然我深信你并非有意，但你好像颠倒了我们俩的位置——你把自己视为总税务司，而把我看成你的代理人。你要我用属于中国政府的钱来支付以你之名购买的项目。”[106]他认为赫德行事体现出自我膨胀的趋势：“你的来信通篇以‘我’字当头，使我不得不指出，除你之外早有其他人想到中国海军的问题。至于促使恭亲王同意购船的功劳，当然我丝毫无法居功。”[107] 赫德则认为这一切不但都是李泰国自作自受，且他在被处置后还做出相当情绪化的牢骚抱怨：“李泰国的安排，不仅没有汇报给总理衙门，而且它们还与总理衙门所认可的完全相反。Hinc illae lacrimae ［因此，那些眼泪］ 。”[108]为了顾及到上述如李鸿章和曾国藩等官员的想法，最后由赫德起草的水师规章则包括要有一名中国籍总指挥官以及中国船员。[109]
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李泰国与赫德在指挥权方面的意见分歧，将事情推入了尴尬的境地，让矛盾难以化解。两人关系的裂痕逐渐加深。赫德曾受过很好的教育，而李泰国并没有；李泰国强硬粗暴，而赫德则通融随和，外表从容冷静；李泰国认为清政府没有能力独立自主，而赫德则对其给予同情；赫德希望的是循序渐进的改变，而李泰国则要革命。当然，最重要的一点可能是，李泰国认为在清政府手下做事有辱尊严，但赫德却觉得这很正常，并欣然接受。接下来，我将追溯赫德的发展历程以分析造成他们两人差异的深层原因。我把重点放在赫德在英国和中国所受的教育，他个人的信仰，以及在中国的经历。赫德任总税务司期间，其个人态度决定了他在位时海关的道德规范。
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1835年，赫德出生于当时还是统一的爱尔兰北部，一个叫波塔当（Portadown）的小镇。在他出生之前30多年，英国合并了爱尔兰，正式名称为大不列颠及爱尔兰联合王国。而在他出生之前十年，爱尔兰爆发马铃薯大饥荒。赫德家族在当地以卖烈酒为生，但赫德的父亲是坚定的卫斯理宗信徒。卫斯理宗是基督教的一个分支，其主要思想有主张善行、寻求个人救世、倡导节制的生活方式，并且相信上帝即将重临人间。为了响应清教主义的崛起，赫德的父亲在1853年放弃了酿酒厂，然后买了73英亩农田。赫德曾于1845年到1846年间在英格兰陶顿（Taunton）的一所卫斯理宗的预备学校就读；一年后，他又到位于都柏林的卫斯理宗学校（后名为韦斯利学院）学习；最后他去了位于贝尔法斯特新建的女王学院就读，在那里学习拉丁文、希腊文、英国文学、历史、经济学，以及法学。他的老师把纪律、勤勉和责任感等品质灌输给他，也培养他清楚和逻辑严谨的写作方式。赫德深受当时自由派作家的影响，从他们那里吸收了这样的想法，即历史本身就是自由逐渐向前迈进的故事。
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19世纪早期，公立学校及大学教育渐渐普及，加之帝国主义不断扩张，人们找到了成功的新途径。刚刚成为英国一部分的北爱尔兰人也从中获益。赫德在女王学院的许多同学，将来都会成为英帝国各个领域的有用之才，如外科医生、律师、学者、教师以及记者等。[110]赫德的机会终于在1854年到来了。当时担任外交大臣的克拉伦登勋爵要为刚设立的驻中国和日本领事馆选考人员。赫德因在女王学院成绩突出，被学院提名为他们最理想的候选人。[111]克拉伦登勋爵十分支持包令把驻中、日两国领事馆建设成高效而专业的建议。威妥玛是在第一次鸦片战争期间作为士兵来到中国的；李泰国是本杰明·迪斯雷利担任首相时期被送到中国的一个贫寒学子；而赫德则是属于受过良好教育且上得了台面的新官僚型人才。
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