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榷关收取的税率并不高，但庞大的贸易体量，导致榷关按例征收的税费，也就是所谓的“关税”，成为清朝的第三大财政收入来源。下表1.1提供的数据，统计了18世纪后半叶各个榷关呈报的收入情况。毫无意外，粤海关对财政收入贡献最大。有一个长期困扰清政府的问题，就是如何平衡中央与地方的利益。这个问题在中国历史上由来已久，正如英国历史上伦敦的金融城与其政治中心白厅（Whitehall）之间的不断抗衡。就中国的榷关来说，其引起的结果就是中央集权和地方分权之间的不断来回摆动。康熙皇帝在1665年下令地方督抚接手当地某些榷关的监督权，因为由户部与工部委派的官员实行超额征税，“骚扰地方， 困苦商民”。[152]当时清朝的俸禄太低，而且不少官职还要花一大笔钱来买，所以很多官员借由大量征税以提高自己的收入；还有一个原因，他们如果能比官方指定的税额征收到更多的税款，还能在年度考察中取得功绩。[153]无可避免的，地方官员同样也被发现有敲诈之嫌。由于没有建立起一个稳定的系统，这也可能是致使恭亲王同意进行海关试验的一大原因，即让驻扎于北京的总税务司署率领各口岸外籍税务司的工作，并向总理衙门进行汇报。
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表1.1榷关上报征税税额，1740-1795 （单位：1000库平两）
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资料来源：祁美琴：《清代榷关制度研究》（呼和浩特：内蒙古大学出版社，2004年），第445-449页。
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监督一职，一般任期一到两年，负责监管其辖区内的榷关。有的地方，当地的总督或巡抚也同时兼任这一职务，例如福建省的最高级官员就同时担任监督。在其他地方也有道台兼任监督的情况。道台一职权力很大，仅次于督抚，在知县之上，通常有资格直接向皇帝递交奏折。然而出于长远考虑，像在粤海关，一些重要和敏感的官职，都由包衣阿哈掌管，他们是专门服役于皇室、宗亲一族的奴仆，为皇帝提供有关地方政治、经济状况的可靠信息。还有一个更有利的方面在于，无论他们积聚了多少财富，皇帝都可以随时没收充公。[154]从榷关到海关的转变中还有一点被延续下来的是，监督们仍在形式上掌管着海关。作为一个忙碌的官员，监督通常依靠一个副手代表自己来处理海关事务，然后由他自己经手海关关税的实际征收和管理。赫德坚持要求所有海关税务司定期与当地的海关监督碰面，并及时通知他们各类信息。一开始赫德还要求税务司视海关监督为上级官员，但是后来情况渐渐演变成模糊的对等地位。一旦两者对某件事情有不同的意见时，税务司则靠海关监督作定夺。[155]
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如果没有登记簿册和表格，官僚机构就无法运作。榷关编制了三种登记簿册。第一种叫“亲填簿”，由货物清单组成，商人亲自填写和上交，并记录了这个商人应付的税款数额。第二种叫“循环簿”，也被称为“红单存根册”，表格带有三联票根。榷关官吏填写完后，商人保留其中一联票根，剩下的一联留存于监督，一联留存于榷关。第三本叫“稽考簿”，分别按年、月、日详细记录税款数额，并上报到北京。
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清朝沿海榷关，不仅针对船运货物以及货船的载货能力来征税，还有其他系列税费，包括停靠以及手续费用等。一个以广州经验为基础的税收在1686年向全国颁布，该税则把货物分成四大种类：衣物、食物、用物以及“杂货”，这些货物再进一步根据材料和质量来进行细分。对于进出口货物分别征收4%和2.6%的“正税”，在总的税费上另外加上20%的附加税，以及20%的手续费。[156]第一次鸦片战争后所实行的低关税率，并非是帝国主义强加，而是既有做法的延续。
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对按货船载货能力多少所征收的税款，叫作船钞（船舶吨税）。中国的帆船、亚洲船只和欧洲商船，被课以不同的税率。最初欧洲商船支付远远高于其他两种船的税率，但在1689年以后，其税率与亚洲船只一致。[157]船钞的征收是有弹性的。举个例子来说，18世纪晚期，一艘东印度公司的商船在进入广州港口时经过丈量，从船头到船尾的桅杆共长94英尺，船宽则为23.5英尺。它照理应该缴纳2484库平两银子的船钞，但打折之后只要交银1500库平两，另外再付给海关监督300库平两银子以酬谢他的运作。两年后，当同一艘船再次来到广州港口，经评估它只要缴银1718库平两；但同时加上其他种种附加的名目之后，东印度公司最后却缴银3600库平两。[158]船钞成为新海关得以运作的主要资金来源。这里有着许多种杂税，包括众人皆知的“耗羡”，它以银两重新熔铸的耗损为由，而额外加以征收。此外还有进港和离港的费用，被欧洲商人称为“礼金”。[159]
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清朝榷关的作用，不仅在于增加财政收入，还用于调控经济和管理政治关系。将对西方贸易局限于广州就是一个例子。西方商船在18世纪中期之前通常只进出广州港口。然而，在实施限制的数年前，这些商船开始向北航行，包括浙江省的宁波港。西方人想要购买的丝绸和瓷器等货物，在宁波要比在广州便宜许多，并且浙江的掮客与商人并不会像在广州一样，收取那么高的费用。为了维护广州的贸易利益，当时的两广总督杨应琚向朝廷递交奏折，建议浙海关应该比粤海关征收更高的税收。[160]还有另一份奏折支持粤海关在浙江舟山群岛中的定海设立分支，确保统一管理。当两套方案都失败后，乾隆皇帝下令“［洋船］将来只许在广东收泊交易，不得再赴宁波 此于粤民生计并赣、韶等关均有裨益。而浙省海防亦得肃清”。[161]其用意就是保护广东的海外贸易以及南方地区依靠广州口岸的陆路贸易。乾隆皇帝同时还希望将西方商人牢牢控制在广东一带，远离蓬勃发展的长江下游地区，因为这一带有很多具有自己想法的精英。
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需要注意的是，乾隆皇帝的决定并没有阻止由中国帆船来进行海外贸易。中国民船从广州港驶往安南；四五百吨重的船只从福建下南洋；而宁波出发的船只，则驶往山东、天津、东北以及朝鲜。[162]四大沿海榷关的税收都有增加。闽海关、浙海关和江海关在1736年的收入，分别达到了203000、91000和62000库平两白银。禁令实施之后，三地的数据分别变为328000、87000和77000库平两。再过30年之后，闽海关的收入达到了350000库平两白银，而浙海关与江海关的收入则保持稳定。[163]这些都是上报的数据，真实收入无疑还会更高。
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总的来说，在海关成立之前，清政府就已经发展了一套榷关系统来对海外贸易进行调节、控制和征税。虽然新式海关引入了更多新的措施，例如将国内贸易和国外贸易进行明确区分，但是从它对每一个关的命名上，以及从保留低税率和海关监督的角色上，就反映出海关是从榷关延续而来的。
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从海关监督与税务司之间的往来函件，看得出海关监督是一个非常繁忙的职务，在太平天国运动期间更是如此。在这些往来函件中，一个反复出现的议题，就是监督们要求海关税务司拦截运送给太平军的武器军械，而且同时希望能够让清朝的军械和弹药免费通关。[164]海关对于清王朝的一大实质吸引力，在于它让清政府可以掌控军火贸易，而这一点在与太平天国的内战中至关重要。正如同小刀会占领上海时期一样，在太平天国运动期间有大量武器通过中国沿海口岸流入太平军手中。
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辛酉政变将权力交给了一群年轻男人和一个女人。在1861年，恭亲王只有28岁，慈禧太后比他还小两岁。李鸿章38岁，尽管曾国藩属于较老的世代，但也仅有49岁。这是一场由年轻一代对抗年老一代的政变。赫德此时也不满30岁。难怪这一个年轻世代将会主导未来几十年的政局。人们总觉得英国代表着年轻的西方国家，而清朝则已是一个古老而衰败的帝国，但情况恰恰相反。英国的卜鲁斯57岁，阿礼国52岁，而包令则明显更年老一些，69岁。若是认为辛酉政变是儒家老人政治的复位，因此没有办法做出实质的改变，而英国却是个年轻、现代而且团结的国家，这种观点就算不是完全错误，也太过于简化了。尽管工业革命和改革的进程已经开始启动，但一些欧洲国家的工业化、统一，以及官僚化，也是一直要等到19世纪中期的克里米亚战争、德意志统一战争和意大利统一之后才陆续产生。[165]根据克里斯托弗·贝利（Christopher Bayly）的观点，在那之前，欧洲仍处于一种“不停变动” 、不稳定、缺乏动力的状态，并且对法国大革命所爆发出来的民主的和民族的进程感到恐惧。[166]
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在这种普遍虚弱的背景下，海关才得以扎根。它必须展现出既能够符合清朝的架构，同时又能服务于欧洲人，尤其是英国人的议题。当费正清说赫德是“清政府的小官员和海关的独裁者”[167]时，费正清是正确无疑的。但随着赫德建立起海关，他变成了一个重要的人物。在清朝的官僚体制内，赫德一开始只不过算在总理衙门里担任一职而已，别无其他。他并非和督抚等国家最高级官员一样，享有直接向皇帝上疏等特权；相反的，他必须要通过总理衙门的长官来代他呈上奏折。他得以在清朝顺利发展、步步高升的一大原因，在于他愿意隐藏自己的锋芒。卜鲁斯在提及清朝时写下了这么一段不算太夸张的话：
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他们仅仅将总税务司视作他们所雇用的一个下属官员，让他对那些协助征收对外贸易关税的外籍关员进行总体监督，但并未赋予他如何支配那些收到的税款的权力。清政府从未把总税务司看作是一个政治官员，即使在涉及对外贸易的问题上，他们也从未征求过他的意见。[168]
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海关的建立，并非一个孤立的事件，它实际上是一个超过十年的过程。它最初是一个在上海成立的临时权宜试点。第二次鸦片战争是一个主要转折点，它导致了《天津条约》的签订，从而对上海模式进行了规范，并且把它推广到其他开放口岸。而咸丰皇帝驾崩是个关键的时刻，因为这终结了他的政权向来主导的排外政策。另一个关键点是赫德在1864年永久地进驻北京。然而，即使在那时，总税务司署也不是一个完全成熟的组织，既没有各个处室来管理各项职能，也没有船钞部（1912年后称海政局，1928年后称海务科）来管理沿海航行设施，或是负责收集并发布中国海外贸易相关数据的统计部门，以及保障港口安全的水上警队等。这些都在后来才逐渐出现。在海关的发展进程中，总有一些特殊事宜加诸海关，赋予它灵活性和适应性，同时也给予它勇于尝试并承担额外职责的意愿。
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如果说海关的出现是一个特殊情况的话，不管在中国还是英国，它的创立都反映出一些更广泛的历史转折。由工业发展和自由贸易原则所造成的国际贸易扩张是海关建立的基础之一，同时英国决心将中国纳入其帝国贸易网络中，也对海关的建立起到了助推作用。公务员型的官僚机构的产生与自由改革思想的出现也起了重要作用。英国人还从印度起义和第二次鸦片战争中学到了教训，认识到光是运用军事暴力，是有其局限性的。此外，某些人的良好教育背景，对文明论述的重视，以及他们在中国的丰富经验等，都让像赫德这样的人对于中国产生出一定的尊重与同情。赫德配合的态度和乐于效力中国政府的意愿，使得恭亲王和文祥把他称为“我们的赫德”。[169]
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我已经强调过，虽然英国和法国在军事上更胜一筹，但他们已经在中国暴露了他们的弱点。海关的用处不是作为帝国前进车轮上的一个齿轮，而是帮助减轻了英方的责任，巩固了它与清政府的合作，并确保中国支付维护沿海安全的大笔费用。从清政府方面来说，根本的转变在于北京也意识到英法两国会支持而非推倒清政府，所以决心对外国事务实行更加严密的控制，从而防止地方官员致使清廷卷入与西方国家的冲突。清政府还有对海关税收的迫切需求，它也特别想要打破广州帮对外贸易的掌控，尤其在长江下游一带。
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最后，海关的出现还示范了一种政商逐渐分离的态势。赫德在1864年的一份备忘录中抱怨商人们对于海关的抵触。这并非是针对海关征收的税款，因为它们并不重。在海关建立之前，外商只需要派他们的翻译、账房或中间人来负责货物通关。然而“成立的海关因为要求对规章制度的重视，而给外国人造成一种感觉：他们觉得为了得到许可去做这个或那个，而不得不亲自申请或工整地填写好单证申请书，这有损他们的尊严”。[170]商人们“认为受中国雇用的外国人就如同某个受欢迎的报纸所描述的，只是一个不入流的粗人”，他们觉得“他［海关洋员］的职位剥夺了他所有的社交权利。”[171]要使税务司成为通商口岸的中流砥柱，还需要一定的时间。贸易和治理的分离非常重要，因为它让赫德和其他海关雇员可以将他们的国人同胞当作是其管理对象，甚而把他们当作商人加以约束，并且可以把清朝官员视同一起为共同目标努力的同事。从这个角度来说，基于一个较宽松的翻译做法，费正清所用的“共治”（synarchy，见导论）一词仍然有它的暗示性意义。他必定是以“共治”指涉新皇帝的年号“同治”，来意味着一种共同统治的局势。换句话说，正如在这一章题记中引用的赫德语录，尽管在李泰国任总税务司时期，海关仍是一个外国机构，但随着时间的推移，它只有在“变得越来越是个中国机构”之后，才能在清朝统治秩序中寻得一席之地。
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[1]下文依据曾靖婷：《论肃顺人际网络与辛酉政变》，台湾成功大学，硕士论文，2009年，第3-4章；汤黎、余祖坤：《恭亲王奕䜣：政海沉浮录》，武汉：武汉人民出版社，2006年，第7-10章；邝兆江（Luke Kwong）：《危机中的皇权统治：1861年政变解读》，载于《现代亚洲研究》总第17期，1983年第2期，221-238页；闵安琪（Min Anchee）在其小说《兰皇后》（伦敦：布卢姆斯伯里出版公司，2004年）中提供了生动而具有暗示意味的小说化的形象诠释。
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[2]黄宇和（John Wong）：《鸩梦：第二次鸦片战争探索（1856-1860）》（剑桥：剑桥大学出版社，1998年），是一部研究第二次鸦片战争的最新的学术著作；对于精选的英国文件，参见邦纳-史密斯（D. Bonner-Smith）和拉姆比（E. W. R. Lumby）：《第二次中国战争，1856-1860》，伦敦：海军档案学会，1954年。
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[3]曾靖婷：《论肃顺人际网络与辛酉政变》，第2章。
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[4]恒慕义（Arthur Hummel）：《清代名人传略：1644-1912》，华盛顿特区：美国印刷局，1943年，第668页。
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