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治外法权对总税务司管理海关职员的权力也是一大威胁。1867年9月，一位法籍镇江关税务司克士可士吉（C.Kleczkowsky）因被发现篡改账簿而自杀。[12]赫德曾坚持要他辞职，但在克士可士吉自杀之后，赫德还是给其妻子提供了一笔2100英镑的慰问金。[13]为了挽回克士可士吉的声誉，他的妻子动员了驻京的法国公使，打算将赫德告上法国的领事法庭。赫德与他的坚定拥护者蒲安臣讨论了此事，告诉蒲安臣说：“我所做的都是以总税务司的身份来执行的。这只是个内部纪律的举措。我已经为解释做好准备，我可以向中国政府交代我所采取的每一步措施。”[14]蒲安臣不但同意，而且根据赫德的意见，告诉法国使馆：“（他说）我必须是独立的，如果每个领事都先来对我施压，那么我怎么能做好事情呢？只要我不需要只听命于某一个人，我就可以得到所有人的支持。”这一观点相当具有说服力，所以法国公使也不再干预。赫德还召集了一个海关内部调查委员会，虽然委员会都认为不好去谴责过去的同事，但也觉得赫德并未犯错。[15]
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这个议题以一场闹剧但又不是严重的形式于1870年再度出现。当赫德在1866年为了寻觅一位良妻而回到英国的期间，他聘用了方根拔（Johannes von Gumpach）为同文馆讲师，并授予他“数学和天文教习”的浮夸头衔。[16]方根拔，一位入英国籍的公民，是一个标新立异的学者，研究天文学、亚述人、巴比伦的历史、《旧约》以及哲学。他还写过“新生的星球——或者说是我们太阳系家族的新成员”，并试图推翻牛顿的万有引力学说。[17]清朝其实吸引了不少外国的骗子、有奇想的人和怪人，方根拔就是其中之一。
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同文馆创办的目的是为外交机构培养人才，但是赫德对它有着更高的期望，希望它能成为一所卓越的中国高等学府。[18]尽管同文馆成立于1862年，但由于顽固派的阻挠，实际开办时间被延后，一直要到1867年才开始招收第一批学生，而且这些学生并不符合赫德的期待。赫德在日记中，失望地写道：“显而易见，大部分学生看上去都十分笨拙，前途暗淡。”[19]
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方根拔早在同文馆开办之前就已经到了中国，但赫德和方根拔的关系在1867年的春天产生破裂。事情起源于赫德拒绝方根拔请求从总理衙门获得拨款，以便让他购置一个天文图书馆和天文台。[20]两人曾有数次会面，赫德要求方根拔学习汉语，以方便教学，并拒绝让方根拔担任同文馆总教习一职。赫德虽然拒绝给方根拔加薪，但他也愿意给他发足一年的俸禄，以防他辞职返英。赫德日记里记载着，在一次与方根拔的会面上，方根拔跟赫德说：“你不受人欢迎，因为你总是足不出户，也不带夫人出门 你不体谅他人，如同暴君！”[21]赫德在1868年秋天给方根拔停发了薪水，但给了他一年的俸禄以作遣散费，然而方根拔却把这笔钱当成了额外的奖金。
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一年之后，方根拔又向赫德讨要薪水，得知赫德拒绝了他的要求并将其解雇后，方根拔一纸诉状将赫德告上了上海大英按察使署（即英王在中国和日本的高等法院）。首席法官霍恩比（Edmund Hornby）支持方根拔一方，认为赫德向总理衙门做出了虚假的陈述。在辩护中，赫德否认自己曾用虚报和欺骗的手段引诱方根拔来到中国。他还声称自己担任着中国政府的代理人，因此按察使署对他没有司法裁判权。霍恩比下令将赫德的辩护从记录中删除。[22]
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对霍恩比的裁决，赫德向伦敦的枢密院（Privy Council）提出上诉。枢密院由资深政治家、牧师以及法官组成，是作为英国上诉的最高法院而运作的。赫德继续聘请李泰国曾经雇用过的律师来替自己辩护。他们认为赫德并不像方根拔所指控的那样蓄意为之，因为赫德在1869年还试图说服总理衙门让方根拔复职。更重要的是，律师团抛出了符合他们先前所持的观点，那就是赫德身为总税务司，因此并不能够被英国法庭追责。[23]枢密院最后做出一个十分细致的判决，认为赫德不能享有绝对的特权，因为一个官员永远都可以不被控告是不可能的。他们的理由是这样的，当官员以君王的名义进行活动时，虽然君王是永远不会有错误的，可是当这个官员做错了事，那么他就不再是君王的代理人，因此也就失去了绝对的特权。然而，判决也继续说，赫德确实是享有一定特权的，正如所有官员间的通讯都被赋予了特权那样。结论就是，方根拔需要负责举证赫德怀有恶意。枢密院的审判推翻了霍恩比的意见，并判定方根拔来支付全部诉讼费用，方根拔的解雇被承认有效。此后，方根拔一直待在上海，不断地发起反对赫德的运动，直到他在1875年死去为止。
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这场险胜超出了赫德的预料。枢密院的作为让赫德明白，今后要把他告上法庭虽然十分困难但并非不可能。因此他开始着手巩固自己的地位。他在1870年将李泰国当年曾获得的法律意见传达给各海关税务司，并令各关“将它们存档，而且在每个处室都要有一份在手”。[24] 除此之外，他在1870年的第20号海关总税务司通令中，禁止海关人员对彼此采取法律行动，否则就要尝到“被解雇的痛苦”。[25]赫德在方根拔一事上的胜利，并不代表着他对抗领事的终结。在19世纪70年代还陆续发生过多次领事挑战赫德和海关权力的事件，[26] 这些领事通常有英国公使威妥玛的支持。虽然赫德曾是威妥玛的崇拜者，但他们的关系最终恶化了，赫德认为威妥玛想“搞垮我们”。[27]然而到了1881年，当威妥玛被曾经在第二次鸦片战争中做了清政府人质的巴夏礼（Harry Parkes）取代后，海关和英国在华外交人员及领事的关系改善了。这不仅仅是因为他们的行事作风改变了，还因为英国在华地位这时也变得较为脆弱，所以支持海关就成为英国对华政策的一项重点。[28]他们假设的前提为：“如果英国公使和总税务司关系良好，如果他们是朋友，事事必可顺手。”[29]
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赫德凭借法律、主权思想的内在逻辑、在北京的外国公使们想避免领事被贸易分歧所纠缠的愿望，以及英国国际地位的改变等因素来树立海关的权威。海关已经被合法地认定为清朝的一个机构，所以领事们就不能把税务司视作自己的帮手，反之要向其权威折腰。海关对英国商人的处罚权也被接受了。英国枢密院缩减了治外法权的范围。
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但这里依然存在着一个问题，那就是为了使外商接受海关的权力，必须设置一个允许他们申诉的程序。于是赫德创造出会讯公堂制度（Joint Investigation Court）来提供此途径。如果外商认为海关有错，那么他可以向其领事申诉，领事则要求海关监督在当地海关召集会审。会讯公堂由海关监督主持，由相关领事出席和询问问题，这样一来外商就能陈述他的案件，同时税务司在其中充当了海关监督的助手。会讯公堂的任务是确定事实基础。如果外商仍坚持海关有错，他可以向领事请求将案件通过外交途径继续追查。也就是说，让他们在北京的公使和总理衙门一同讨论这起案件。[30]这个设计是一个安全阀门，它用于保证海关不会被随意控告，用来减少地方纷争，并减少到达北京这个层级的棘手案件。会讯公堂制度取得了很大的成功：几乎没有商人认为值得花大笔的费用和漫长的时间耗在这个机制上。
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削弱海关监督
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中国社会科学院近代史研究所的学者任智勇指出，海关监督在清朝对外贸易的管理上一直发挥着主要作用。[31]为了证明这一点，他梳理了中国第一历史档案馆所藏的军机处存档。任智勇对海关监督的重视是正确的，因为海关监督除了是很重要的地方官员之外，在1911年辛亥革命之前，还一直是关税的接收者。尽管如此，赫德运用让税务司与领事们疏远的同样方法，来确保税务司和海关监督之间也有一个明确界定的距离。赫德在这个议题上的立场，前后有一个很明显的转变。在刚成为总税务司后不久，他认为税务司应从属于海关监督，但十年后的他则坚持税务司和海关监督应该是平等的，并且税务司应尽量减少牵涉到海关监督。
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在概述这一过程之前，有必要对海关监督再多做一些说明。由于新的通商口岸的开放，依照通商条约章程的规定，领事需要与同等级的中国官员对口，所以恭亲王不得不任命许多新的海关监督。为了不让他们被视为北京的人，恭亲王拒绝了由总理衙门任命的建议，而是主张由相关省份的总督和两位南北洋通商大臣中的其中一位来提名海关监督，接着再以圣旨来确认其任命。[32]
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研究自强运动的樊百川教授指出，海关监督如同外国领事那样，也视税务司为他们的下属。[33]虽然仅有少数海关监督和税务司之间的公函文件被保存了下来，但它们证实了樊百川的观点。在那些通讯中，海关监督是以上级对下级使用的“札”一词来致函税务司的。[34]再者，海关监督向税务司发放款项以使后者履行其职责的事实，更加深了这种看法。[35]另外，海关监督还在税务司的人事组织中派遣委员：一位通事、一位书办和一位负责计算海关税款的特殊职员。[36]年的第8号海关总税务司通令中提到“海关应弘扬之精神”，在此赫德将税务司职位定义为“海关监督的下属”，[37]并警告“那些从中国政府领取俸禄的雇员，不得做出伤害情感和引起嫉妒、猜疑或厌恶的行为”。
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然而此话才出不久，赫德就开始采取步骤来削弱海关监督对海关的影响力。还应记得当初要把上海模式推广到其他通商口岸时，何桂清曾坚持不能由北京，而应由当地官员在其管辖范围内任命海关税务司和其他外籍雇员。李鸿章在1864年也认为这个原则仍然是有效的。从赫德的日记中我们看到了他对此事的回应，“如果这个原则被允许，那么海关必定会办不起来。”[38]他决定：“我必须要试着把监督与当地海关分开 我必须把事情弄得清楚明白，那就是没有一个监督能够不询问总税务司而擅自罢免、或者取得朝廷谕旨去罢免任何一位税务司。” 1864年夏季，赫德拟订了一套海关规章制度并且获得总理衙门的批准。该章程很清晰地指明，总税务司只向总理衙门汇报，并且唯独由他负责“所有海关外籍雇员的任命、升降、薪俸、迁调于口岸之间和免职”。[39]如果地方官员有所不满，他唯一可做的，就是按照官僚系统将事情层层向上反映，直至北京。到了北京之后，总理衙门就会将它向赫德提出来。
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赫德失去对九江关的控制，是导致他决心限制海关监督影响力的原因之一。[40]九江关在1863年开放，在它刚刚成立时赫德曾同意海关监督向海关任命三名委员。一名为内班人员，负责填写已经盖有海关监督印章的表格。另外两名则分在了外班，一名维持港口秩序，另一名则是普通杂役。尽管赫德希望大家都能一起和谐地工作，[41]但是那三位却被其他海关雇员和海关以外的人视为实际上的长官。九江关的税务司汉南（Charles Hannen）在1868年报告中称：“在九江，税务司这个职位似乎变成只是海关监督下面的首席供事。”汉南的继任者康发达（F. Kleinwächter）发现“办公室乱成一团，纪律松懈，委员的职位与其权力不但不符，他还豁免自己的责任”。
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当海关监督命令康发达和委员一起管理九江关时，康发达表现出离愤怒以致让整个冲突爆发。[42]康发达坚持要与海关监督直接交涉，迫使监督亲自来海关给表格盖章，甚至还去搜查了海关监督在海关的办公桌，希望能找到贪污腐败的证据。当证据无凿后，康发达无法继续待在他的职位上，遂向副手移交工作，随后去了北京。赫德派杜德维（E. B. Drew）去九江关，命他用礼貌却坚决的方式来削减海关监督的影响力。[43]一年之后，在1869年的海关第25号总税务司通令中，赫德要税务司们与海关监督保持距离，并称在大多数情况下，就算“税务司不向监督咨询也足以胜任他们的工作。”[44]赫德不想再有第二个九江关。
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赫德还利用改善海关的财务情况来巩固海关。第二次鸦片战争的赔款在1866年终于偿付完，而赫德得到了总理衙门批准，每年可分拨到74.8万两白银，用以支付总税务司署和各地海关的运转。[45]薪俸从此就直接由总税务司署的海关津贴项目拨发给各个海关，[46]排除了税务司对海关监督的财政依赖。海关的另一大资金来源是罚没收入，该收入的40%可由税务司留存，剩余的则由总理衙门和海关监督分配。[47]另外，总理衙门在1868年同意70%的船钞让海关支配。赫德将把这些钱用于支付船钞部门的活动。拥有财政平衡的权力对海关极为有利。
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税务司们对于自己被降格般地当成清朝官员的助理而感到不满，这也促使赫德要改变与海关监督的关系。[48] 在1869年第24号海关总税务司通令中，赫德承认税务司们有理由来抱怨他们的社会地位，然而他也辩称为了获得清政府的信任，有些做法在早些年的海关是有必要的。[49]赫德之所以可以这么做，也还因为清朝的大臣越来越支持税务司。他们声称海关监督更换频繁，因此往往不能了解地方上的情况。[50]
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1873年，赫德指示税务司们不仅要避免牵涉到海关监督，同时也强调他们是平等的。在同年的第13号海关总税务司通令中，他首先要税务司们停止称呼监督为“阁下”（His Excellency），因为中国人习惯称呼的“大人”，非定译为英语中的“阁下”。[51]其次，他要税务司们避免使用“海关监督命令我如何办理”的语句，因为“海关监督并非命令税务司”，税务司和海关监督是“会同办事”。如果有问题需要联系海关监督，税务司应说他们是与其“磋商”，而所做出的决定也是双方同意的结果。当二者意见不一致时，虽由海关监督定夺，但税务司要将其汇报给赫德，这样他就可以与总理衙门共同讨论这个问题。[52]
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在领导海关的第一个十年中，赫德为海关在领事和海关监督之间取得了清晰的定位。他依靠法律论据和驻北京的外国公使的支持来抵制领事的侵权，以更谨慎的做法来避开海关监督。随着海关声誉的不断提高以及它应做业务的增加，使赫德所需的支持得到了保证。在1861至1873年间，关税从440万两提高到900万余两白银，船钞从16.4万两增加到45.4万两白银。[53]这种成功是不言自明的，有目共睹。
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官僚化：表格、登记簿和通讯
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1864年第8号海关总税务司通令中写着税务司的职责“虽然重要，却也简单。任何一位具有常识的人，只要依照着口岸章程来行事，就很难不会做到令人满意而且高效。该章程提供了几乎所有一般性偶发事件的预案，再辅以事务惯例，事情的处理就如同机械般正确了。”[54]这种描述例证了赫德对于海关的理想看法：海关就像一台上了油的机器一样顺溜地运行着，保证了稳定的税收来源和贸易秩序，而其内部运作却也不特别引人注意。赫德利用了报表、登记簿、列表清单和表格等来收集信息，以使海关成为这样的一台机器。下面，我将探讨海关搜集和传播信息的主要方式，并重点关注其制度是如何把海关塑造成一个中央集权的官僚组织的。
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海关总税务司通令
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海关最重要的文件就是总税务司通令，前后总共发布过7500份左右。总税务司通令是总税务司写给税务司的文件，从1875年开始就由海关造册处印刷，并由造册处税务司副署，以确认其真实性。[55]在海关内，总税务司通令具有与法律等同的效力。下面举一些例子，譬如在1863年的数份通令中，要求各关采用标准化的表格来按月上报扣押和没收的情况；也确立了与总税务司的通讯所需遵守的要点；规定了税收分析季度报表的样式；要求税务司们的通讯记录应填写在登记簿上，以及禁止税务司们私底下有生意往来。之后在1867年的几份通令中，要求税务司们详细填表记载他们的外班人员；特别规定海关的船舶及建筑物应该悬挂旗帜等有关设计；要求海关出版物所卖出的收入必须汇到上海的某个账户上，以及通知税务司们要用新的表格来汇报进出口。
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