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在太平天国运动期间，省级官员大多是以私人或非正式的名义向外国商人进行短期借贷。外国商人一方面被高额利息吸引，一方面又不放心，所以在借款的同时要求海关税务司应该背签清政府官员的期票，[10]这样一来税务司就被卷入其中。然而当1867年左宗棠为平定阿古柏叛乱而要筹集100万库平两的借款时，这种借贷模式发生了一个大的改变。这笔借款原本需要由粤海关、闽海关、浙海关、江汉关和江海关的税收来担保，[11]但江海关税务司费士来以他会承担个人责任为由，拒绝会签该债券。[12]赫德因此设计出了一个程序，让这笔贷款变成一笔清政府的债务：他坚持省级官员提出的贷款必须得到皇帝诏令的批准，然后由总理衙门发放通知，省级官员收到通知后接着命令相关的税务司背签债券。如果能照此程序进行，赫德写道，贷款将会成为“一项正式的政府债务”。[13]即便如此，税务司仍会签上“无追索权”。[14]这意味着他们担保此项贷款已遵循正当的程序，而税务司个人不会为此担负责任。[15]
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中日甲午战争之前，清朝使用这一程序向国外借了大约1600万英镑。正如景复朗（Frank King）所认为的，汇丰银行在英国非常有效率地营造出一个对中国的贷款市场。这个市场在1895年前掌握了清政府75%的外国借债。[16]作为一家跨国银行，汇丰银行的总部设在香港，在中国各条约口岸都有分行，并在伦敦和北京设有办事处。它成为了以白银为主导的中国经济体和以黄金为基础的伦敦金融市场之间的接口。在中国，它通过中国买办与政府官员打交道。它接受中国人的金融习惯，包括一笔贷款必须以全额支付，而不是经过折价支付。同时也仿照伦敦金融城的很多习惯，例如印制贷款广告小册子，让海关税务司在债券上签字，并在债券上特别加上一段海关背书的声明。如果现金流转导致了短期的资金流动问题，那么汇丰银行会先支付红利和息票。它也会在债券价格下跌时，例如当投机客大量抛售时，先行买进。汇丰银行还刻意安排由英国使馆来传递清朝皇帝批准贷款的谕旨，以暗示他们拥有英国政府的支持，即使事实并非如此。[17]
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赫德设计的批准流程的确导致了一些贷款被拒，例如在1877年，上海、福建、云南和湖北的官员试图筹集650万库平两的贷款，赫德告禀总理衙门，其中写道：“一位徐姓官员正在上海运作一个以海关税收为偿、为期11年250万两的贷款。”[18]总理衙门随后询问了省级官员，然后指示赫德告知相关的税务司：“在任何情况下，他们都绝对不能协助徐官员来安排这个贷款。”赫德提出的程序显然可以让北京对省级官员的借贷施加限制。
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赫德反复强调，一个得到皇帝谕旨批准的贷款就是国家贷款，因此汇丰银行实在不需要如此包装那些债券。[19]但是伦敦的投资者除非有海关做担保，特别是赫德牵涉其中，否则不愿意解开他们的钱袋。正如伦道尔提到关于贷款的提议时所说的：“赫德本身就是一个极大的担保。”[20]
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总之，在中日甲午战争之前的几十年里，海关以及汇丰银行使一个对中国贷款的小型市场在英国诞生。赫德设计了一套程序以预防省级官员未经总理衙门批准而私自立约贷款。通过这个程序也确保了贷款的额度以及偿还期限。汇丰银行利用它们的专业性而在伦敦管理债券发行。海关和汇丰银行蒸蒸日上的信誉以及良好准时的还贷记录，使得清政府有足够的信用在中日甲午战争后获得了更多的贷款。
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对日赔款、清政府内债的失败、租借地的瓜分和门户开放照会
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中日甲午战争后，日本强索2亿海关两的赔偿，要求清朝在三年内分8次付清。对于尚未付清的赔偿款则收取5%的利息。[21]此外，中国还得另支付日本3000万海关两，因为俄、法、德三国联合，强迫日本归还了辽东半岛。在赔款尚未付清前，日本得以占领位于山东沿海的威海卫港作为赔款的保证，中国还需为此每年支付日本50万海关两作为占领期间的费用支出。当时，清政府的国库税收仅为8800万海关两，[22]以这样的收入根本无法支付这些索赔。
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清政府曾两度尝试在国内募集资金，第一次的规模较小，获得了成功；但第二次因扩大集资规模而失败了，这使得清政府不得不向国际金融市场借债。李文杰曾指出，在中日甲午战争期间，清政府还能成功地发行一些国内债券。除了战争期间需要应急之外，清政府求助于国内资源的另一个原因是白银和黄金比价的下跌，这使得之前国债的偿还价格变得比预期更高。一份户部的奏折中说：“伏查近年以来，帑藏偶有不敷，往往息借洋款，多论镑价，折耗实多。因思中华之大，富商巨贾，岂无急公慕义之人？若以息借洋款之法，施诸中国商人，但使诚信允孚，自亦乐于从事。”[23]本来外债看起来是便宜的资金来源，现在却在诉诸国内时变贵了。
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清政府首度发行债券是在李鸿章的哥哥李瀚章任两广总督时，当时成功地发行了价值300万库平两的债券。这些债券以海关税收和同样由海关征收的洋药厘金为担保，并由粤海关监督和税务司共同签字，他们两人同时掌控利息和本金的支付。[24]江苏和浙江两省也同样售出了数量可观的债券。[25]一开始，债券价格是下跌的，因为没有人相信清政府会偿还，然而当债券实际兑现时，它们的价值便回升了。赫德评论道：“这是一个很好的方法 假如债券的发行人可以得到债券持有者的信任，那么中国就不需要向外国借了。”[26]
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但该债券筹募到的资金还不足500万海关两，远远不够偿付对日赔款。赫德预计清政府还得向外国筹资。中日甲午战争期间，赫德已经通过汇丰银行安排了两笔紧急贷款：一次是在1894年，清政府以7%的利息，借贷1000万库平两银；另一次是在1895年，清政府以6%的利息借贷300万英镑金。[27]由于赫德认为中国将需要一笔巨大的贷款用于军队遣散、战争赔偿和行政改革，因此他在1895年4月与汇丰银行展开了一项商议。[28]汇丰银行决定聚拢一些英国、法国和德国的银行，一起筹集资金。[29]然而当时英国首相索尔兹伯里侯爵（R.A.Salisbury）基于他所坚持的光荣孤立政策，不愿和欧洲联盟的政治纠缠在一起，因此拒绝给汇丰银行提供官方支持。
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相反地，俄国、德国和法国倒是十分愿意。一个由俄国和法国组成的银行财团同意以4%的利息提供约1600万英镑金的借款，这就是所谓的1895年《四厘借款合同》。作为借贷的回报和保证，俄国希望在中国东北及云南拥有租借地。若俄国成功地获得东北的租借权，那么就会在日本和清朝角逐东北亚的竞争中占较大优势。另外，由于云南接壤缅甸，若俄国拥有租借地，则会挑战英国在东南亚的势力。金登干写信禀告赫德，说俄国还提出“中国海关应由欧洲各国共同掌管”。[30]清政府拒绝了这些条件，但是贷款协议明确规定，如果清政府决定将任何一个税源的掌控权转交给某个外国，则俄国有优先拒绝权。[31]到了次年，中国和俄国达成秘密结盟。结盟的内容为：承诺若两国任何一方遭到日本攻击，中俄将互为防卫；俄国获得建筑一条穿越东北的铁路的权利，并使之与西伯利亚铁路连接。铁路沿线的土地将割让给名义上是私人的中东铁路公司。[32]所以在第一轮的租借地划分上，俄国占了上风。
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英国的回应则是，坚持当时还算是小银行的汇丰银行必须接受罗斯柴尔德家族（Rothschilds）的协助，并且要加入英德银行财团。德国因被排除在俄法贷款之外，正感到愤愤不平，因此准备与英国合作。事情发展的结果是，汇丰银行和德华银行（英德两国银行财团中的首席合伙人）在1896年提供了一笔利息为5%的1600万英镑借款。这笔钱以尚未被预支的海关税收为担保，同时，如果这些还不充足，必要时还会寻找其他的资金来源。[33]贷款合同还规定，在借款还清之前，海关现有的组织运作不得改变。
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最后一笔对日赔款的偿付期限是1898年。清政府如果能准时付款，则可避免缴纳5%的拖款利息。俄国和英国都觊觎输出这笔贷款，但由于俄国在甲午战争期间支持中国，所以总理衙门最初是属意俄国的。俄国也愿意接受以田赋作为担保，而不是按英国所坚持的须用厘金担保才行。正如赫德所论，对清政府来说，抵押田赋在政治上更为容易，因为 “控制厘金，会损害每个中国官吏的私囊，而田赋则主要对清朝中央政府有影响。因此，总理衙门的大臣们当前宁愿把田赋和将来会造成的一切危险交给俄国人，也不愿把厘金和随之有望的内政改革交给英国人”。[34]
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如果贷款流向俄国，那俄国对中国的影响就会大大增加。而且如它曾经企图过的那样，有可能会再度尝试接管海关。由于“远东前途吉凶难卜”，[35]赫德催促金登干与汇丰银行携手向英国外部施压。这不仅仅是为了保护英国在华利益，也是为了捍卫海关的完整，避免它被国际接管或被分裂。随即，汇丰银行伦敦经理嘉谟伦（Ewen Cameron）告诉外交部常务副大臣弗朗西斯·伯蒂（Francis Bertie）：“除非英国政府出面挽救，否则俄国的借款安排就会通过。其结果，中国将变成俄国的一省，并且海关也会从英国人手中丢失。”[36]在英国对华政策中，中国很大程度上被视为介于俄国与“英皇皇冠上的明珠”——印度之间的缓冲地带。绰号“公牛”的伯蒂倾向于攻击性地防御英国的殖民利益；第三笔对日赔款引起的争夺是帝国间大博弈的一部分。
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问题是海关的大部分税收已经被预先支用了。当被问及时，赫德告知汇丰银行：“70%的海关税款已被用来做担保，而剩余部分不能用作抵押，因为要用来支付征收时产生的经费、沿海灯塔费用和驻外使馆经费。”[37]基于这个原因，英国要求清政府同意让海关接管部分厘金站卡和盐务稽核所，它还要求废除条约口岸的厘金以及承认长江流域为英国的势力范围。这对俄国来说太过分了，它警告清政府，如果接受了这些条件，“将意味着两帝国之间的友谊就此中断”，[38]俄国以战争相威胁。
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面对危险的处境，清政府试图在国内筹集1亿库平两以上的资金。这就是李文杰的研究所探讨的主题，即被称为“昭信”或“以昭信守”的公债股票，最后以惨淡收场。詹事府右春坊右中允黄思永在1898年1月30日的一份奏折中力争说：“因国计自强派股，皇上昭示大信，一年见利，既速且准，自非寻常股票可比，安见将来风行之盛，不如外洋？”[39]显然，他对大清子民的爱国精神和忠诚度做了错误的评估。昭信股票的失败，有三个原因：首先，户部想自己发行和管理股票，而不是让银行为之；其次，发行规模太大以至于迅速冲垮了市场；再者，它结合田赋、丁赋以及盐课盐厘作抵押。在实际运作上，昭信债券遂变成一个类似“苛派勒捐”的传统做法：总督巡抚们被分发一定数量的债券，他们再分摊给下属官员，这些下属官员又强制地方士绅和低级官员来购买。[40]没有人相信清政府会偿付利息或本金，所以债券最后变得一文不值。另外，购买债券施加给人们的压力，还引发了骚乱。故而在1898年9月，清政府发布谕旨停止了出售债券。[41]
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清政府走投无路，只好再次寄希望于外国。但此时俄国已不再受到清政府的欢迎，因为它为了报复德国占领青岛，不顾和清政府的密盟，在东北抢占了大连和旅顺。因此，清政府只好求助于英国和汇丰银行。[42]年，汇丰银行和德华银行以4.5%的利息追加了1600万镑金借款。英德两国再次成为共同债主，因为汇丰银行和德华银行在之前那次贷款中有一个协议，即如果将来涉及到更多的贷款，他们要让对方互相参与。如同之前的贷款，这笔新贷款也以海关税收作抵押。但因预见到海关税收将会不足，所以英德银行财团施压，要求这笔贷款必须成为苏州、长江下游淞沪地区、九江和浙东等地厘金的第一抵付对象，估计这些地方每年的厘金收入可以偿还贷款约320万两。如果仍然不足，湖北的宜昌、汉口以及九江所征收的盐厘也将用来抵付，其总的年收入估计至少为280万两。[43]贷款合同规定：海关将接管所有这些税收机构的管理权，如有必要，任何其他征收点也会用于偿还债券。[44]合同还规定：在45年的贷款偿还期中，海关的管理不能变更。另外，只要英国对华贸易高于其他国家，总税务司就必须是英国人。[45]
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等到英国终于把俄国控制在东北亚地区，确保了自己在长江流域的特权地位，获取了中国外债大饼的可观份额，并确保海关得以维持现状以后，它觉得在中国进行国际合作的时候到了。英国财政大臣在1898年1月宣称：“我们并没有将中国视为一块被欧洲或其他国家征服或攫取的地方 （本政府）有绝对的决心，不惜以战争为代价，也决不让（中国的）这扇大门关闭。”[46]英国希望由凌驾欧洲政治之上且立场中立的美国来带头支持这一政策。一直给金登干提供情报的庞斯福德利用其担任英国驻华盛顿大使的有利地位，成功地接近了美国国务院。皇家海军的贝思福爵士（C.Beresford），即《中国的崩溃》一书的作者，也前往美国鼓吹支持该政策。但这些行动都没有获得很大的成功。
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一位和英国外交部有良好关系的高级税务司贺璧理（A.E. Hippisley）被派往华盛顿去游说柔克义（W.W. Rockhill）。懂得汉语和藏语的柔克义曾担任过驻华公使，也是贺璧理长期的好友，此时他是美国国务卿海伊（John Hay）的顾问。他刚开始不愿接受贺璧理的恳求，但贺璧理对他施压，声称“我从北京得到的最新指示说：‘北京以及华北将像满洲一样，会以很快的速度被俄国化’”。柔克义表明，美国的顾虑是不愿意被视为只是跟随英国的对华政策、对此贺璧理指出，如果美国采取主动权，就可以避免这种情况。柔克义被说服了，开始大肆发表文章炒作议题，并给国务卿海伊写了一份备忘录。而海伊则获得麦金莱总统（W.McKinley）的同意，发表了一篇后来人所共知的门户开放照会。它主张，“中国现行条约税则适用于所有势力范围内一切口岸所装或卸的货物”，海关税费“都应该由中国政府来征收”，[47]也就是说，应该由海关来征收，因为海关依旧是中国的机构。本质上来说，门户开放照会一方面承认了各国在华势力范围的存在，但另一方面以保持各国商业机会均等为名，号召所有国家不要实施不同的税则，并让海关继续在全中国运转。
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由对日赔款引发的贷款热，彻底地改变了海关的地位。它使外国列强瓜分清朝税收资源成为可能。海关是一个强大的官僚系统，它的稳定和大量的税收可以替清朝担保大额的赔款。而清朝对外来财政的依赖，遂让英俄这些国家通过在贷款上附加条件来破坏清朝主权。其发展的结果，便是海关硬是被卷入了在中国日益加深的金融帝国主义。同时，海关成为了英俄大博弈中的一个焦点，进而威胁到它本身能否继续以一个自治的官僚系统存在。最终海关没能从这一问题中完全脱离出来，它与英国走得更近，并且更加依赖它。但正如在中法战争期间一样，此时的海关又再次依靠它的国际关系网络，甚至间接地接触到了美国国务卿和美国总统。这个关系网让海关保留了独立的外表，避免了被列强们占据或瓜分的下场。
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海关与八国联军侵华战争
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在概念上，必须把义和团运动和八国联军侵华战争加以区分。义和团运动是指在1900年的那个酷暑，发生于华北地区的群众暴力运动：一群义和团成员因反对外国人和基督教而杀死了很多外国和中国教徒。[48]就算被牵涉的各国对他们本国同胞命运的担忧以及对义和团屠杀的愤怒是事实，但八国联军侵华战争绝不是一场单纯为了保护在华外国人士生命安全的军事行动。若他们的诉求只在于此，他们大可通过与清朝合作便可达成目的。相反地，八国联军侵华战争是清朝和八国联军之间的一场斗争，万一清朝真的倒台，没人敢在一场帝国主义间的肉食争夺战中缺席。对清朝进行摧毁性报复的宣誓在那些西方国家内也很叫座，欧洲民众已经把占领殖民地视为一种国家荣誉。还有对先前一些事件的记忆，譬如发生在印度的起义和暴动，也给欧洲人一种认为当地人会报复的恐惧；同时基督教徒也渴望对中国异教徒施加惩罚。
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海关被深深地卷入八国联军侵华战争之中。这不仅仅表现在它的职员深陷其中，也表现在这场战争威胁到了海关的存亡，还有赫德在安排议和以及平息事态等方面扮演出的关键角色。一开始海关因为夹在八国联军和清政府之间，故在战争进行期间起不了作用。而当北京落入联军之手，无人知道下一步将会发生什么时，气氛里开始弥漫着一股危险和不确定性。事态的诡谲酝酿着两种可能性，一是分裂中国，二是八国之间将有可能爆发战争。海关总是能在这种情况下挺身而出，这一次，赫德又站到了刀锋上，以阻止事态进一步恶化。
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一场可以避免的战争
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