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郑观应抨击关税自主权的丧失，主张这是国家主权很重要的一部分。他注意到美国和日本都用很高的进口关税来保护他们稚嫩的产业。他声称中国因为不能实行高关税政策，已经阻碍本身的工业化。世界上只有三个国家，印度、奥斯曼帝国和中国没有关税自主权。而印度已经成为了殖民地，奥斯曼帝国也丧失了独立自主，他担心中国也可能沦为同样的命运。郑观应把免税证看作外国企业拥有不公平优势的证据，并认为执行免税的海关应当为此负责。[106]
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并非只有郑观应一人持有这一观点，曾在户部、刑部、军机处任过职的陈炽也有相同的看法。陈炽在1895年加入了康有为组织的强学会，并成为其中的总董。他也支持康有为在1898年的维新运动。此外，陈炽为郑观应的文集作了序。在《庸书》中，他也批判了中国关税自主权的丧失，声称：“不及此改弦而更张之，他日 显蹈印度覆亡之辙，海疆万里，拱手让人，济济诸公，何以自解于天下后世哉？”[107]
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海关的触角突破了条约口岸范围，这也让中国官员和商人们产生不满——《辛丑条约》规定临近条约口岸的常关也划归海关管理。深晓其中利害关系的赫德，很快同意只有距离条约口岸50里之内的常关才被海关接管。[108]他一再指示税务司们要慢慢地行使他们的权力，[109]即便这样，还是引起了反抗。在九江，海关监督反对把常关税收交给税务司；面对罢市的威胁，户部只好裁定，只有超过之前所征收数量的税收才交给税务司。[110]在芜湖，“因为监督和总督都声称他们无力改变税则”，所以税务司无法做任何事情。[111]粤海关税务司梅乐和也无法做出任何改变，因为“广东商人和掮客都不易掌控，72家行会以及商会发挥着不容小觑的影响”。[112]厦门关税务司阿理嗣（J.A. van Aalst），一个固执的比利时人，则激起了一场由厦门商人和监督的下属委员组织的群众抗争，导致理船厅办公室被洗劫，三人因此丧生。[113]
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清朝势力最大的两位封疆大吏张之洞和刘坤一，也极为不满。他们表示：“赫德近日借赔款为词 意欲将中国利权一网打尽 若不及早限制防范，中国实尽是洋官管事，华官只如地保，华人只充奴隶而已。”[114]张之洞控诉赫德：“派洋员前往内地，不计官权民情有无妨碍。”[115] 于是在各种反抗和压力之下，海关终究无法越出条约口岸的范围而深入中国内地。
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1906年5月9日，一道谕旨宣布成立税务处。[116] 税务处是一个被安置在总税务司署之上的清政府机构，希望借此重建对海关活动和经营的掌控。这份谕旨任命满族人铁良为税务大臣，唐绍仪为税务处会办大臣。1906年被任命为英国驻华公使的朱尔典（John Jordan），和赫德一样也是个北爱尔兰人，他给铁良取了一个绰号，叫“着了火般的狂热满洲人”（fire-eating Manchu）。[117]英国在这个时候对唐绍仪已经有些了解，因为在1904年的西藏问题谈判中，英国就与当时作为全权议约大臣的唐绍仪交过手。在那次谈判期间，唐绍仪坚定地维护清朝的权利。
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这道谕旨对海关和驻京外交官们犹如晴天霹雳。将海关视为己有的英国反应则十分惊愕：中国官员居然敢违抗他们！汇丰银行认为税务处会威胁到他们对中国贷款的安全，其驻京负责人熙礼尔（E. G. Hillier）写信给伦敦负责人艾迪思（Charles Addis）：“如果再不采取行动，唐绍仪会成功地达到接管海关的目的。”[118]在朱尔典公使抵华之前，留守英国公使馆的代办康乃吉（Lancelot Carnegie）写信给英国外交大臣格雷（Edward Grey）：“一旦欧洲人认为中国政府可以插手海关 将会出现中国债券的最惨重崩盘。”[119]他还说，因为海关税收“被用作许多贷款以及庚子赔款的担保”，所以尽管海关“是在特殊情况下组成的”，却是“英国的合法利益”。[120]英国外交部给清朝外务部写了一份信函，要求得到“一个对谕令的解释”。[121]
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熟知国际法的唐绍仪对此完全拒绝。他指出，由税务处监督海关，并没有违反清政府在1898年英德贷款中关于贷款期间不改变海关的承诺。海关不但不会改变，而且赫德也收到了要一切如常的指示。[122]唐绍仪尖锐地指出：“我无法理解英国政府任何干涉中国内政的动机，因为这种做法让中国政府无法接受。”[123]在与英国外交官讨论的时候，唐绍仪也附议郑观应对海关的批评，相当“心有不甘”地说道，“同样优秀的甚或更有资格的中国人被拒绝”在海关之外，即便其中很多人是在外国接受教育的。[124]
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英国外交部改变了最初的强硬立场。但这一转变，并非英方觉得“冲动地索取解释的行为伤害到了”唐绍仪，[125]而是意识到，对唐绍仪采取强硬态度只会加强他的地位。[126]唐绍仪已经成为强有力的人物，还被委以任何与铁路和矿产协议有关的事务，[127]所以疏远唐绍仪，对英国在中国的利益是不利的。另外，赫德则站在支持少年中国的立场上，他认为如果海关“成为债券持有者的受托人，抑或在条约国或公使团意志保护下的代表”，那么海关就不会长久地延续下去。[128]如果海关依赖于“外国的支持”，那么欧洲国家间的竞争肯定会导致海关垮台。[129]他建议格雷不要犯抵制“中国控制”的错误，“因为这是时代的大势所趋，任何继任者只能顺势而为，否则会是决裂的下场。”[130]
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赫德接受成立税务处，他想让海关从甲午战争后就奉行的亲英政策中脱离出来。在1907年3月的一份总税务司通令中赫德写道，海关的外国特征应该成为历史。[131]即使外国人继续在海关工作，海关也应该抹掉它的外国特质。如同他在1908年的一次受访中所表示的，他预期“海关中的外国成分会逐渐消失”。[132]赫德在1907年2月和3月的两份通令中强调，要提高海关中华员的数量和职责，所有税务司必须努力去达成这个目标。陈诗启指出有10名中国人在这个时候被任命为帮办，此前该职位一直为外国人所占有。被任命为帮办意味着往后有任职税务司的资格。赫德还任命张福廷（玉堂）为西藏亚东关署理税务司。他指示各关税务司：“削减委派给洋员的职责至最低限度，然后把委派给华员的职责增加至最大限度。”[133]赫德在1907年还成立了税务专门学堂，该学校教授学生通识教育，为他们将来担任海关的高级职务做准备。赫德的目的是希望经过一段时间后，所有新招募的海关成员都得是税务学堂的毕业生。[134]
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继任危机
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税务处的成立，被视为是清朝让赫德退休的暗示。英国领事馆的一位职员在写给伦敦的信中说：“他们认为赫德没有立刻辞职，几乎不成礼数”。[135]赫德这时已经72岁了，健康状况也不佳。[136]不仅仅少年中国认为是时候寻找继任者了，就连赫德的部属也这么认为。他们曾于1902年在上海计划“进行一次直接投票 来决定谁是海关所希望的领导人”，并希望不论谁胜出，赫德都会指定他接班。[137]赫德与日俱增的任人唯亲的做法，已经让海关内的许多高级职员感到不满。赫德把日常事务交给了他的内弟裴式楷，其子赫承先任他的秘书之一，外甥梅乐和则在35岁时就成了税务司。一位愤愤不平的抱怨者这么说：“他手下没有一个英格兰人。”[138]
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总税务司有两个主要的竞争者，分别是裴式楷和贺璧理。贺璧理于1867年就加入了海关，1882年被提拔为税务司，曾在总税务司署担任过汉文文案税务司和总理文案税务司。来自北爱尔兰的裴式楷，毕业于都柏林的三一学院，在军队中担任过一段时间的外科医生，之后于1873年加入海关。赫德在1897年让裴式楷放弃退休计划，回到中国为接任他的位子做准备。不过此前，裴式楷就多次听赫德这么说过，他希望这次是可靠的，为此他还和首相索尔兹伯里侯爵及外交部常务副大臣伯蒂讨论过。裴式楷还记得二人对他许下承诺，说他们“会在可及的范围内竭尽全力地支持我”，伯蒂还风趣地补充道：“虽然我们不至于为你发动战争。”[139]赫德确实在1898年任命裴式楷为副总税务司，只不过他又拖了十年才退休。
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然而英国外交部在1903年收回了对裴式楷的支持，转向了贺璧理。因为贺璧理在促成门户开放照会时，就已经展示出他对英国的价值；在《辛丑条约》的谈判过程中，他也向英国外交部提出过建议。1906年5月，成立税务处的谕旨颁布后，贺璧理建议英国要采取“最有活力的行动”并“展现力量”，[140]显示出他是一个致力于支持英国利益的资深海关税务司。裴式楷在1903年被告知，他不再是英国外交部所青睐的候选人，但他也很清楚地表明自己不会善罢甘休。他给英国国会里的爱尔兰议员写信，让他们在议会中提出质疑，并且将贺璧理描述为这样的形象：“英格兰人 不缺乏能力，但只是一个秘书型的人，在精神上和身体行动上都反应迟缓”，这样的健康状态应该接受“治疗”。[141]英国方面想封裴式楷为高级圣迈克尔和圣乔治爵士，以作为弃用他的补偿，但裴式楷拒绝接受，他认为这样做不足以弥补自己的损失。他本可以花更多的心思来离间英国外交部。一位外交部官员曾这样评论：“裴式楷先生的主要才能在于他的三寸不烂之舌和妙笔生花。”[142] 而英国当时的外交大臣格雷最后总结说，他认为裴式楷不接任总税务司，反而“符合中国自身的利益”。[143]
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1907年，赫德的退休看似迫在眉睫，因此不得不对他的继任者赶紧做出选择。在华英国外交官和银行家们都极力反对裴式楷，主要原因在于他的倾中色彩。汇丰银行发动反裴式楷的游说，说他的“特别刺眼的恭顺作风尤为道尽了他近来与北京高官的关系。特别是在不久前颁发谕旨这件事情上，他展现出一副急着要对两位新任大臣道贺的面孔”。[144] 之前提到的汇丰银行驻北京的负责人熙礼尔声称，若裴式楷继任，将会是“一个大家的不幸”。[145]我们真正要的是一位愿意勇敢面对中国新贵的英国总税务司（A British IG）。[146]
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但裴式楷有赫德和北京新贵的支持。英国外交部派朱尔典代表贺璧理进行交涉，朱尔典汇报时说，税务处的铁良“发现裴式楷爵士是一个很不错的同僚，他还认为裴式楷会比赫德对中国更重要”。[147]毕业于耶鲁大学、曾在汉口和天津任海关监督的中国外务部大臣梁敦彦，也同样支持裴式楷。因为在梁敦彦眼中，若按朱尔典讽刺性的话来说，裴式楷是中国的“一匹最好驾驭的马”。[148]赫德为了支持裴式楷，给格雷写信，表示他并不相信某些外面的传言，说裴式楷在海关不受欢迎，或被在华英商所厌恶等说法。赫德特别指出，他们曾经推选裴式楷为上海俱乐部的主席。[149]赫德建议格雷让中国自己做决定，因为“一个特定的被提名人肯定会被中国人冷眼看待”。[150]
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那些英国绅士资本家的外交代理人发现，与其声称拥有控制权不如实际进行控制。在继任危机中赫德的角色是关键，因为1898年的借款协议上写着，总理衙门会让赫德“推荐一个拥有相同能力的英国人”，在此基础上，总理衙门在经过一番“质询之后”，才会进行任命。如果总理衙门想要拒绝赫德推荐人选，这个“质询之后”就成为一个回避的辞令。[151]赫德并不会在官僚机构的斗争中被轻易打败，他决定以暂时休假而非正式退休的方式，来推迟继承人的选定。他任命裴式楷为代理总税务司，可能是寄希望于英国对裴式楷能有多一点了解，以产生对他的认可。1908年，赫德以健康原因为由永远告别了中国，[152]在他的最后一份总税务司通令中，他表达了对海关日后更加高效和更为有用的期望，并感谢了“在各个部门和来自各个国家无论是中国的还是国外的”所有职员。[153]当赫德的休假在1910年提出再度延长时，税务处坚持赫德提名一位继任者。赫德提了5位侯选人，以确保清政府在选择上拥有重要的发言权。
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裴式楷、贺璧理、包罗（Cecil Bowra）、好博逊（Herbert Hobson）和安格联都在赫德的名单上。包罗是第一批税务司包腊（Edward Bowra）的儿子，1869年出生于宁波，年仅20岁就加入了中国海关，并很快平步青云。虽然他曾四次代理过总税务司一职，但他终究没有成为总税务司。包罗的儿子莫里斯（Maurice Bowra）是一位著名学者，担任过牛津大学沃德姆学院院长、牛津大学副校长以及英国国家学术院院长。好博逊在18岁那年进入江海关，担任过戈登（Charles Gordon）的见习翻译，1873年成为税务司。他在1901到1910年间是资历最深的税务司之一，掌管着江海关。
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总税务司的任命最后给了安格联。[154]安格联于1869年出生在约克郡的斯卡伯勒（Scarborough），17岁时进入海关。他曾在一所名为马尔博勒学院（Marlborough College）的著名独立学校上学，并入赘贝尔福（Balfour）家族。在这样的背景之下，他的个人教养势必带有英国上流社会的态度。和包罗一样，他在海关中升职极快，于1896年成为副税务司。他和户部官员们培养了良好的关系，似乎普遍被大家所喜爱。[155]赫德曾向格雷提起过安格联，说他是“几位有潜力的青年才俊之一”，又说，“而且娶了贝尔福教授的女儿，我想首相应该知道贝尔福教授这个人”。[156]有人推测安格联之所以被选中，是因为他既不是裴式楷派也不是贺璧理派，也因为他在英国和中国都有很好的关系，而且还很年轻，因此下次继任的问题要在很长时间后才会出现。安格联在1910年被任命为代理总税务司。1911年9月20日，赫德去世，10月25日安格联被正式任命为总税务司。[157]
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总税务司的每次继承都是一个相当具有张力的转折点，充满着诸多阴谋和内斗。不过这并不令人惊讶，因为赫德把总税务司形塑成一个掌控大权的职位，不但掌管着一个多重职能的庞大官僚体系，同时还深深地涉入清政府的财政和外交事务。由谁来继任的结果不但会对海关自身的未来产生非常巨大的影响，甚至对中国的未来以及国际关系也影响深远。就这方面来说，没有什么可以比安格联对1911年辛亥革命所做出的反应更能证明上述所言不虚。
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债权市场吞噬了1911年的辛亥革命
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若要完全理解1911年辛亥革命对海关的影响，那么重申魏尔特在其权威著作《辛亥革命以来中国海常关税的征收及支配》中对海关的税收和使用的观察是再恰当不过的了。他指出：辛亥革命之前，“海关总税务司对税收没有直接的控制权”，[158] 负责征收关税的是海关监督而非税务司。尽管清朝的贷款和庚子赔款在形式上是由海关税收担保，但清朝不一定把关税都用于此。[159]在庚子赔款一例中，清朝向各个省份规定了份额，然后让各省自行决定要挪用哪个经费来作此用途。[160]因此就上海来说，是上海道而非海关来经手清朝的债务以及庚子赔款的还款事宜。赫德如此评价：“只要没有拖欠 这个程序大概就不会遭到反对。”[161] 但1911年辛亥革命把这一切都改变了。海关从监督那里接管了关税，并把税收送到上海的外国银行以支付中国的债务。海关沦为了赫德一直所极力避免的样子，即一个中国版的埃及公共债务委员会。
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在1918年的一份关于“海关在1911年辛亥革命中所扮演角色”的备忘录中，安格联声称各关的税务司们“本能地接管起对海关银行和税收的控制”，意思是说他个人与此事关系不大，[162]但他的这个说法经不起严格检验。因为早在10月14日，革命开始后仅仅第三天，安格联就命令江汉关税务司苏古敦（A.H.Sugden）“想办法将海关税款转入汇丰银行”。[163]九天之后，安格联要求与他联系频繁的税务处会办大臣胡维德把海关税款的控制权转移给他。他认为：“现在到了要保护关税以偿外债的时候了，不要使之沦为革命党的军费。”[164] 到了11月末，眼看1898年英德借款的8万英镑欠款就要跳票了，英国公使朱尔典趁机施压，[165]要求清政府“采取措施来让总税务司掌控全部海关的税款”。[166] 税务处遂发函告知安格联，表明他们同意朱尔典的关于“为了支付外债和庚子赔款，让总税务司掌管全国关税”的建议。在收到此函后，安格联于12月11日发布了第1865号总税务司通令，指示税务司们接收海关税收。[167]
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在海关夺取税款的过程中，炮舰的协助被证明是有效的。11月，朱尔典向格雷汇报说，汉口和长沙的革命党势力曾经试图扣留海关税款，但受“大批外国军舰停泊在长江上”的助益，这股势力已经被制服了。 [168]日本也向武汉派遣了他们在中日甲午战争中的旗舰——松岛号。[169]实际上，不论是袁世凯还是革命党，“对于战争都没有多大的胃口”。[170]革命党下定决心，绝不给任何国家一个干预革命的借口；这个决定毫不令人意外，毕竟义和团也不过是十年前的事情而已，令人记忆犹新。苏古敦在10月15日向安格联汇报，说革命党保证维持秩序，并且没有外国人受到攻击。[171]津海关税务司欧森（J.F.Oiesen）在天津起义的前一天就接到一封信，建议他先把市区外头的常关和厘卡的海关外籍职员移到他处，“因为他们不是被攻击的预定目标”。[172]在上海，伍廷芳给税务司墨贤理（H.F.Merrill）写了数封保证信。[173]在广州，孙中山阵营里的佼佼者——陆军中尉胡汉民，此时被任命为广东军政府都督。他发布了一份公告，声明粤海关税务司梅乐和是一位“华官”，肯定了海关在过去所做的良好工作，认为它应该继续运转下去。[174]总之，不管是袁世凯还是革命分子，对海关接管关税都没有提出反对。虽然海关成了民族主义批判的靶子，然而由于人人都清楚它在财政上的重要性，所以各方阵营都想控制它，让它为其所用，而不是破坏它。
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袁世凯是最大的获利者，他也小心翼翼地出牌。他已经没有任何理由继续对清朝效忠了。1908年，慈禧太后和光绪皇帝去世时，袁世凯就被强行卸除了所有官职，一群决心重振满族统治地位的满人接收了所有的权力。此时袁世凯清楚地认识到清政府已经失去了民心的支持，气数已尽，余日无多。正如他在革命爆发时对朱尔典所说的，清朝获得的支持是如此之少，以至于这群满人不得不从自己的口袋中“掏出300万两白银”，仅仅是为了让将领们能够摆出一个还算像样的军容。[175]但因为袁世凯与新军、官员、外国人和商界精英们的联系非常密切，清政府被迫召回袁世凯，再度任用他。他首先被任命为湖广总督，以让他承担起镇压武汉起义的重任。[176]月1日，当他的军队慢条斯理地展开动作时，他又被任命为新建责任内阁的总理大臣。[177]
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