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内国公债局于1914年发行了第一期国债。在此之前，财政部和交通部先给安格联拨付了一年利息的资金，安格联拿它作为利息保证金，存入外国银行。1914年的首期内国债券发行相当成功。原定目标为相对较小的1600万银元，但由于想购买的人很多，所以最终售出2400万银元。[28]为了给出银元的价值，经过多种测算以后，海关认为当时关平两和银元的换算比率应设定为100∶156.65，[29]大约是1关平两等于1.5银元。这个债券的条件是相当有吸引力的。利息按6%计算，债券以94折扣向公众发行，也就是名义面值100元的债券，实际售价为94元，额外的6%的利息也先支付给早期购买者。该债券还能用来支付税款，但不能用于支付关税，银行也可以用它们作为资本公积。套用安格联的话来说，该债券能畅行的原因之一是，“它的发展更多是按照中国式的方法，而非外国人一般的做法”，意思是中国官员被强迫认购这类债务。[30]
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因为当时海关税收还不足以偿还中国的外债，所以1914年的国内债券就没有直接用关税，而是以京汉铁路近300万元的收入来做担保。[31]债券的回购始于1917年，连带收回息票，每半年即6月和12月分别回收1次。据财政部的报告，几乎所有的省份都曾购买该债券，而东南亚华侨是重要投资人。中国的数家现代银行也认购了可观的数量，其中交通银行买了不少于620万元，张嘉璈的中国银行则吸收了270万元。因为该债券不但能作为资本公积，而且购买时还有相当折扣的优惠，所以它们扩大了银行所能允诺的贷款量，提供了相当具有竞争力的贷款价格。通过发行内债而创造出来的资本，非常有助于现代中国银行业在辛亥革命后的兴起。而这些银行反过来也促成了“中国资产阶级的黄金时代”。[32]
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除了1914年的国债之外，以“整理旧债，补助国库”的名义发行的1915年国债，[33]也相当成功，募集了近2600万元。这次债券，以全国未经抵押的常关税、山西省的厘金和张家口征收局的税收担保。内国公债局再次负责债券事宜，每百元公债卖90元，利息定为6%，购买者当即能有3%的利息红利。[34]回购开始于1918年，银行再度成为重要购买者。
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北京政府通过发行债券来募集资金的举措不一定是不负责任的。随着政府整顿内务、建立起良好的税收管理系统、开辟新的税源，大家有理由去相信政治状况会逐渐稳定。在这个千头万绪、诸事待举的危急时刻，例如中国要工业化、要建立现代交通网络和发展教育等，通过发行债券以增加收入也是合理的。更何况如第四章所述，中国的外债其实有限，而国内本身的税收又太轻。至少对于能够买得起国债的人来说，发行内国债券也能培育民族主义意识。
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如此一来，维持国债的市场价格就变得非常重要，因为这关系着未来是否还可以继续借贷，以及让持有债券的阶级对政府的向心力能够持续下去。这并不是件易事，需要安格联所有的聪明才智。袁世凯在1915年展开的复辟运动造成了首次危机。它引起了由云南和中国南部省份率先发动的讨袁起义，北方随之响应。袁世凯为了发动军队以应对，掏空了中国银行和交通银行，结果使这两家银行发行的纸钞（其本质为银元的兑换券）信用受创。袁世凯在1916年5月被迫宣布暂缓银元兑换。此两行所发行的纸钞的价值崩溃，致使北京爆发了通货膨胀。这两家银行的天津和上海支行不理睬袁世凯的暂缓兑换命令，继续回收这两行内国债券的息票，从而避免了崩溃。他们之所以有能力这么做，是因为安格联动用了利息担保资金来提供支持。随着袁世凯在6月6日的去世，危机结束。
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此事件的后果之一就是使安格联对北京官僚产生了怀疑。安格联一度非常信赖袁世凯，相信他的才能，所以在1911年辛亥革命时才会支持他，并愿意予以内国公债局他个人的支持。他给当时驻伦敦办事处税务司庆丕写信说：“政府打算向承购者保持信用。”[35]还说他本人并不反对袁世凯复辟帝制，“当然共和国是虚假的 我认为可以相信袁世凯会避开麻烦”。[36]然而袁世凯对中国银行和交通银行的掏空摧毁了安格联的信心，所以他这样说：“他们心里比任何人都清楚，海关之所以能够预防一个接一个的灾难，完全在于它是由外国人掌管的。”[37]安格联认为袁世凯对金融公平与正义的亵渎就等于拿他的好名声来冒险。他如发誓般地下了决心，再也不使自己被放到类似的尴尬处境。
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因为中国取消对德国和奥匈帝国的庚子赔款，同时也暂缓支付盟国的该赔款，这些都使安格联能够专注于内国公债债券事宜。此外，中国的经济增长也使海关税收接近翻番，从1917年的4000万海关两增长到1927年的8000万海关两。从1915到1921年，银对金比价首次提升，意味着可以用较少的白银去偿还中国的债贷。上图5.1显示了从1912到1926年间海关税收的增长。
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安格联起初没有预料到中国的经济和财政状况会有如此大的改善。因为尽管内国公债局渡过了袁世凯复辟帝制运动所引发的危机，但盐务稽核所没能交付预期的税收，还是危及了善后贷款的偿还，所以，在安格联看来，未来还是充满荆棘。关于前两期国内公债的偿还计划从1917年年底开始，它们每年各需要700万元。[38]（1920年3月，1海关两约等于0.72银元。）[39]为确保必要的资金，作为第一步，安格联几乎等于是强迫北京政府把取消的对德庚子赔款转拨给内国公债局。他把一笔与此相等的海关税收存入汇丰银行上海分行的内债利息账户内，以保证北京官员无法染指它们。[40]做完这些之后，他长叹了一口气，仿佛如释重负，相信他给了中国人一个有益的教训：“这些借款要不是因为有我的关系，我相信它们都会被规避赖账。然而因为我想方设法把现金存入汇丰银行，同时削减中国银行和交通银行纸钞数量，这些借款才能有资金做担保 中国人必须学到，他们不能用外国人来做橱窗摆设用途而已，我相信内债这一课会非常有价值。”[41]
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图5.1 1912-1926年海关税收增长趋势图 （单位：1000海关两）
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安格联还延揽了对盟国暂缓支付庚子款项的掌控权。他之所以能够取得这个掌控权，是因为他批准了一笔以暂缓的庚子赔款做担保、价值为1亿元的内国公债。这意味着原用于偿还庚子赔款的海关税收，被转移到内国公债局，而安格联正是掌握内国公债局开支的人。这个过程也稳定了中国银行和交通银行。[42]因为这两家银行所发行的纸钞（即银元兑换券）可以用来购买该债券，所以这些债券的需求增加。该债券被以面值的60%来交易，难怪它们广受欢迎。
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到了1921年，中国财政前景再次严峻。对盟国的庚子赔款在1922年必须恢复执行，而白银对黄金的比价又回归长期以来的下跌趋势。为了应对不断加深的危机，财政总长周自齐在1921年3月提出设立整理内国公债机构，确定本息基金，以担保本息有着和无着的内国债券。安格联也参与了该方案的设计。[43]虽然1914和1915年的内国债券还能在中国债券市场上维持其价格，但本息无着的债券就没有了这样的待遇。周自齐毕业于哥伦比亚大学，他有在中国外交机构和中国银行界任事的经历，担任过中国银行总裁。周自齐认为北京政府每年需要用3970万元左右来偿付它的内债，这远远超出它目前的有限能力。[44]他提出那些本息无着的债券持有者可以把他们的旧债券换成新的整理债票。新整理内国公债分两种，年息分别为6%和7%。 而旧债券持有者则根据原债券利息率而分别更换。周自齐还主张债券持有人以旧换新时，不能以整理公债的面值来交换，而是以比面值低的价格，有些甚至低于面值的15%来交换。周自齐认为大多数投资无担保债券者，很大程度上是由于投机原因才购买的，所以非常清楚它们的实际价值。毫无疑问，周自齐非常清楚他在说些什么。
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周自齐提出经理内债基金处除了盐余年拨1400万元和烟酒专卖的1000万元外，短缺部分再由关余来补。内债基金处很快也变成了安格联的业务。周自齐很清楚，到了1921年的这个光景，北京从前面的两个税项获得的税收将会很少，所以关余才是真正的担保。周自齐的提议被正式批准，安格联顺理成章地掌管经理内债基金处，这也意味着安格联掌控了全部海关税收。安格联认为这对保障海关的未来非常重要，他在1920年给伦敦办事处税务司庆丕的信中写道：“有钱能使鬼推磨，我越是能够掌握更多的财政，我们就会越安全。”[45]另外一个后果就是他要负责保护中国债券持有人的利益，为了他们，安格联认为他不得不竭尽所能。这真是帝国主义讽刺中的讽刺啊，这位典型的绅士型资本主义者如今居然变成了中国财政利益的捍卫者。
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整理公债里的内国债券部分包括1912年孙中山南京国民政府发行的8厘军需公债，清政府在垂死之前所发行的爱国公债、元年公债，1918年的长期公债，1919年7厘公债和1920年公债等，其总额高达2亿2百万元；而到1921年，仅偿还了1100万元。[46]图5.2显示，19221926年间整理公债增值得非常快，很大程度上扩大了中国银行界的资本公积和增加了中国债券持有者的财富。
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图5.2 1922年1月-1926年10月整理公债发展趋势图
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安格联奋力保护经理内债基金处，在他来看，“这是个事实而非只是臆设，那就是只要伤害到内债基金，就会伤及无数在上海和天津的本土银行持有巨额的债券”。[47] 1921年，他拒绝从整理公债账户释放任何资金来为一笔新的3000万元的内债背书。[48] 1924年，英国外交部数次要求“无担保外债优先于整理公债”。这包括一笔当初由朱尔典穿梭安排的大额维克斯公司借款（Vicker’s loan）。它的失败会使很多人倾家荡产。但是安格联坚持自己的立场，他认为整理公债“已经良好地建立起来，扰乱它则可能产生全面性的摧毁。”[49]他拒绝把对维克斯公司这样的无担保外债纳入经理内债基金处。[50] 他在给包罗（见第四章）的信中说明其政策背后的理念，即“把内国债券纳入整理公债”以防止破产。[51] 安格联也是基于相同的价值观和态度来争取控制中国关税，因为他认为任何中国官僚都不能信任。这样的看法使他成为中国银行业的保护者，而最终也导致了他与顾维钧在1926和1927年间的冲突。
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尽管我们还需要更多的研究以下定论，但当时的情况似乎是因为有安格联对中国现代银行业的支持而帮助了中国经济。正如程麟荪所述，在1912年到1927年之间有266家新开设的银行，尽管半数最后都破产了，也尽管各种流言层出不穷，但他们的总资本还是从2700万元增加到1亿6千6百万元。罗斯基认为这些额外资本“给专业化的增长，制造和贸易带来重要的刺激。”[52] 中国经济在一战期间和20世纪20年代享有快速成长，上海在此时也跃升为一个霓虹闪烁的大都市，部分原因应归功于安格联对中国财政的管理。
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颇值得一提的是，当为期五年的庚款缓付期截止后，大部分国家虽不同意取消庚款，但同意把庚款付托给由中国公民和各国自己的代表组成的数个庚款管理委员会。并同意有义务把庚款用在良善的地方，例如教育和水利兴修等。[53]的确如此，经过事后的沉淀，面对庚子赔款所背负的严厉惩罚本质，也不免令人感到尴尬。这种感觉的产生有可能是因为，若拿庚子拳乱与不久之前才在欧洲战场发生的残忍杀戮相比，一向被视为清朝的不文明作为也就不算什么了。另外，当中国处于内战时，还有股担心存在，那就是若这些款项的用途没有被事先决定好的话，很有可能会被用来支付士兵的军饷和购买武器。
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威额忒事件
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在说到自身的传承历史时，海关热衷于标榜它拥有的卓越团队精神。这种说法对内班高级职员无疑地比较适用，而无法普及到整个海关。从一连串人员的生病和崩溃就可以知道，在安格联领导时期，海关绝对不是个愉快之所。贝德乐（A.G.Bethell）于1898年加入海关，先后担任过蒙自（1921-1923）、宁波（1924-1925）和苏州（1926-1927）关的税务司。他试图卧轨自杀，最后落得终身残疾。[54]梅而士（F.J.Mayers），1870年出生于曲阜，是英国公使的中文秘书之子。他在18岁进入海关，成为厘金征收方面的专家，并在1911年被提升为税务司。他在1924年驻长沙时，患了精神分裂症。[55] 其他类似的例子很多，单单在同一年中，在安格联的书信中还提到年轻的“华礼（J. Warry）、贺培禧（P.L.O.Hill）和巴尔（W.R.M.Parr）”等等。[56]安格联作为财政严厉训育者的态度刚好也呈现在他对于20世纪20年代工人意识高涨所采取的不妥协姿态上。有很多原因造成海关的困境，海关职员随着数量增多而身份繁杂是其中之一。有些时候，海关职员的强烈民族忠诚度反而使海关本身的国际化特质陷入令人担忧的状况，例如一战期间。当中国政府在1917年对同盟国宣战以后，德国和奥匈帝国籍的职员被断然辞退。此外，海关的工资和其他津贴在某种程度上是下降的。部分原因是由于银对金比价的跌落，另一部分原因是赫德在其晚年和安格联在一战期间，均认为增加工资是政治上的不明智。安格联同时还认为，一想到家乡的同胞为战争而做出重大牺牲时，提高工资就变得令人反感。一战也导致下级职员提出在薪资和社会双重方面有更好待遇的要求。工人运动在一战期间变得强大和自信，已经削弱了尊敬和从属的文化。
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一战增强了安格联对纪律、等级、牺牲和勤奋的重视。他在1918年礼貌性地询问可否婉拒由英国首相劳合·乔治所提名推荐的“对战争贡献”荣誉勋章。因为他觉得自己并没有帮英国做什么。[57] 话虽如此，但安格联通过强烈执行不与敌国贸易的禁令，重创了原本在战争前对华发展非常快速的德国贸易。安格联对于那些曾经在一战中服务过的人特别尊敬。战后，他出版过一本海关荣誉名册，详列了那些为盟国（而非德国和奥匈帝国）做出牺牲和贡献的海关职员及其勋章。他命令庆丕在战后招聘时，要把从军经历纳入考量。安格联认为文书型的人并不适任。[58] 他写道：“我要的不是才华杰出的品质，一个男孩若在公立学校表现不错而且在战争中干得好，那他就该被录取。”[59]他聘来做其机要文案的是“曾经在南非为史末资（Smuts）做过事，也在劳合·乔治底下任过事，一个作战的人”。[60]
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战争还使安格联对海关下级职员产生了怀疑。随着家乡的军队吸收一切有用之人，海关在欧洲的招募变得十分困难。在战争初期，还有不少海关的重要职员因为受战争热情的召唤而回国。在辞退德国和奥匈籍职员后，海关队伍变得稀疏薄弱。庆丕在伦敦遍寻替补者，但大多数时候并不成功。此外，至于那些愿意加入海关者，也让他们自己变得可疑。庆丕写信给安格联说，他告诉那些候选人：“你想在海关里落脚谋得一职，但你却不认为帮助英国战胜德国是你的责任，你居然还要我相信你一旦到了中国，不会恢复你在英国时消极放松和逃避的态度。”[61]
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安格联还有不圆滑和迟钝的本领。当安格联开始解雇旧职员之后，墨贤理、庆丕、陶森（C.P. Dawson）和威厚澜（R.H.R. Wade）等资深税务司在1912年组织了一个海关同人进修会（Customs Association）。经过四十余年工作，许多职员已经变得非常老，但由于没有适当的退休金制度，因此许多人不得不继续工作。[62]江海关的一份“不再胜任工作”的名单中，有九位是因为年老体衰，或者是因为酗酒和腐败。[63]其中还有一位痴呆患者，最后流浪在上海街头。这些高级税务司们呼吁引入退休金制度，但安格联回应称，那些被辞退的人早就应该有好的判断力和自律以储备好自己的积蓄；他们现在之所以会没钱，根本上是由于他们缺乏负责任的态度。安格联的这个辩驳说明他其实并没有意识到银价下跌的影响。他拒绝海关同人进修会的建议，认为这是对他个人正直品格的一种冒犯。他指出：“那个对抗总税务司的行动，实属不可思议，因为它预设性地认为这个领导人不顾海关的利益和特惠待遇 我应该算是比进修会更有能力来判断何为妥当、何为相宜。”[64]税务司们哀叹：“总税务司没有察觉他已经让那冰冷的争论扼杀了相当合理的人道。”[65]安格联在1917年公开回应外班人员增加工资的要求时说：他们应把钱少花在海关俱乐部的饮酒上，“避免非正规家务的拖累”（就是指与中国情人），要展现“品德和自制力”。他继续说到他们没有什么可抱怨的，因为外班人员都是“没有专家资历条件的人，对他们的期待和要求很少”。[66]
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