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到了1921年，中国财政前景再次严峻。对盟国的庚子赔款在1922年必须恢复执行，而白银对黄金的比价又回归长期以来的下跌趋势。为了应对不断加深的危机，财政总长周自齐在1921年3月提出设立整理内国公债机构，确定本息基金，以担保本息有着和无着的内国债券。安格联也参与了该方案的设计。[43]虽然1914和1915年的内国债券还能在中国债券市场上维持其价格，但本息无着的债券就没有了这样的待遇。周自齐毕业于哥伦比亚大学，他有在中国外交机构和中国银行界任事的经历，担任过中国银行总裁。周自齐认为北京政府每年需要用3970万元左右来偿付它的内债，这远远超出它目前的有限能力。[44]他提出那些本息无着的债券持有者可以把他们的旧债券换成新的整理债票。新整理内国公债分两种，年息分别为6%和7%。 而旧债券持有者则根据原债券利息率而分别更换。周自齐还主张债券持有人以旧换新时，不能以整理公债的面值来交换，而是以比面值低的价格，有些甚至低于面值的15%来交换。周自齐认为大多数投资无担保债券者，很大程度上是由于投机原因才购买的，所以非常清楚它们的实际价值。毫无疑问，周自齐非常清楚他在说些什么。
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周自齐提出经理内债基金处除了盐余年拨1400万元和烟酒专卖的1000万元外，短缺部分再由关余来补。内债基金处很快也变成了安格联的业务。周自齐很清楚，到了1921年的这个光景，北京从前面的两个税项获得的税收将会很少，所以关余才是真正的担保。周自齐的提议被正式批准，安格联顺理成章地掌管经理内债基金处，这也意味着安格联掌控了全部海关税收。安格联认为这对保障海关的未来非常重要，他在1920年给伦敦办事处税务司庆丕的信中写道：“有钱能使鬼推磨，我越是能够掌握更多的财政，我们就会越安全。”[45]另外一个后果就是他要负责保护中国债券持有人的利益，为了他们，安格联认为他不得不竭尽所能。这真是帝国主义讽刺中的讽刺啊，这位典型的绅士型资本主义者如今居然变成了中国财政利益的捍卫者。
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整理公债里的内国债券部分包括1912年孙中山南京国民政府发行的8厘军需公债，清政府在垂死之前所发行的爱国公债、元年公债，1918年的长期公债，1919年7厘公债和1920年公债等，其总额高达2亿2百万元；而到1921年，仅偿还了1100万元。[46]图5.2显示，19221926年间整理公债增值得非常快，很大程度上扩大了中国银行界的资本公积和增加了中国债券持有者的财富。
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图5.2 1922年1月-1926年10月整理公债发展趋势图
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安格联奋力保护经理内债基金处，在他来看，“这是个事实而非只是臆设，那就是只要伤害到内债基金，就会伤及无数在上海和天津的本土银行持有巨额的债券”。[47] 1921年，他拒绝从整理公债账户释放任何资金来为一笔新的3000万元的内债背书。[48] 1924年，英国外交部数次要求“无担保外债优先于整理公债”。这包括一笔当初由朱尔典穿梭安排的大额维克斯公司借款（Vicker’s loan）。它的失败会使很多人倾家荡产。但是安格联坚持自己的立场，他认为整理公债“已经良好地建立起来，扰乱它则可能产生全面性的摧毁。”[49]他拒绝把对维克斯公司这样的无担保外债纳入经理内债基金处。[50] 他在给包罗（见第四章）的信中说明其政策背后的理念，即“把内国债券纳入整理公债”以防止破产。[51] 安格联也是基于相同的价值观和态度来争取控制中国关税，因为他认为任何中国官僚都不能信任。这样的看法使他成为中国银行业的保护者，而最终也导致了他与顾维钧在1926和1927年间的冲突。
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尽管我们还需要更多的研究以下定论，但当时的情况似乎是因为有安格联对中国现代银行业的支持而帮助了中国经济。正如程麟荪所述，在1912年到1927年之间有266家新开设的银行，尽管半数最后都破产了，也尽管各种流言层出不穷，但他们的总资本还是从2700万元增加到1亿6千6百万元。罗斯基认为这些额外资本“给专业化的增长，制造和贸易带来重要的刺激。”[52] 中国经济在一战期间和20世纪20年代享有快速成长，上海在此时也跃升为一个霓虹闪烁的大都市，部分原因应归功于安格联对中国财政的管理。
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颇值得一提的是，当为期五年的庚款缓付期截止后，大部分国家虽不同意取消庚款，但同意把庚款付托给由中国公民和各国自己的代表组成的数个庚款管理委员会。并同意有义务把庚款用在良善的地方，例如教育和水利兴修等。[53]的确如此，经过事后的沉淀，面对庚子赔款所背负的严厉惩罚本质，也不免令人感到尴尬。这种感觉的产生有可能是因为，若拿庚子拳乱与不久之前才在欧洲战场发生的残忍杀戮相比，一向被视为清朝的不文明作为也就不算什么了。另外，当中国处于内战时，还有股担心存在，那就是若这些款项的用途没有被事先决定好的话，很有可能会被用来支付士兵的军饷和购买武器。
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威额忒事件
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在说到自身的传承历史时，海关热衷于标榜它拥有的卓越团队精神。这种说法对内班高级职员无疑地比较适用，而无法普及到整个海关。从一连串人员的生病和崩溃就可以知道，在安格联领导时期，海关绝对不是个愉快之所。贝德乐（A.G.Bethell）于1898年加入海关，先后担任过蒙自（1921-1923）、宁波（1924-1925）和苏州（1926-1927）关的税务司。他试图卧轨自杀，最后落得终身残疾。[54]梅而士（F.J.Mayers），1870年出生于曲阜，是英国公使的中文秘书之子。他在18岁进入海关，成为厘金征收方面的专家，并在1911年被提升为税务司。他在1924年驻长沙时，患了精神分裂症。[55] 其他类似的例子很多，单单在同一年中，在安格联的书信中还提到年轻的“华礼（J. Warry）、贺培禧（P.L.O.Hill）和巴尔（W.R.M.Parr）”等等。[56]安格联作为财政严厉训育者的态度刚好也呈现在他对于20世纪20年代工人意识高涨所采取的不妥协姿态上。有很多原因造成海关的困境，海关职员随着数量增多而身份繁杂是其中之一。有些时候，海关职员的强烈民族忠诚度反而使海关本身的国际化特质陷入令人担忧的状况，例如一战期间。当中国政府在1917年对同盟国宣战以后，德国和奥匈帝国籍的职员被断然辞退。此外，海关的工资和其他津贴在某种程度上是下降的。部分原因是由于银对金比价的跌落，另一部分原因是赫德在其晚年和安格联在一战期间，均认为增加工资是政治上的不明智。安格联同时还认为，一想到家乡的同胞为战争而做出重大牺牲时，提高工资就变得令人反感。一战也导致下级职员提出在薪资和社会双重方面有更好待遇的要求。工人运动在一战期间变得强大和自信，已经削弱了尊敬和从属的文化。
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一战增强了安格联对纪律、等级、牺牲和勤奋的重视。他在1918年礼貌性地询问可否婉拒由英国首相劳合·乔治所提名推荐的“对战争贡献”荣誉勋章。因为他觉得自己并没有帮英国做什么。[57] 话虽如此，但安格联通过强烈执行不与敌国贸易的禁令，重创了原本在战争前对华发展非常快速的德国贸易。安格联对于那些曾经在一战中服务过的人特别尊敬。战后，他出版过一本海关荣誉名册，详列了那些为盟国（而非德国和奥匈帝国）做出牺牲和贡献的海关职员及其勋章。他命令庆丕在战后招聘时，要把从军经历纳入考量。安格联认为文书型的人并不适任。[58] 他写道：“我要的不是才华杰出的品质，一个男孩若在公立学校表现不错而且在战争中干得好，那他就该被录取。”[59]他聘来做其机要文案的是“曾经在南非为史末资（Smuts）做过事，也在劳合·乔治底下任过事，一个作战的人”。[60]
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战争还使安格联对海关下级职员产生了怀疑。随着家乡的军队吸收一切有用之人，海关在欧洲的招募变得十分困难。在战争初期，还有不少海关的重要职员因为受战争热情的召唤而回国。在辞退德国和奥匈籍职员后，海关队伍变得稀疏薄弱。庆丕在伦敦遍寻替补者，但大多数时候并不成功。此外，至于那些愿意加入海关者，也让他们自己变得可疑。庆丕写信给安格联说，他告诉那些候选人：“你想在海关里落脚谋得一职，但你却不认为帮助英国战胜德国是你的责任，你居然还要我相信你一旦到了中国，不会恢复你在英国时消极放松和逃避的态度。”[61]
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安格联还有不圆滑和迟钝的本领。当安格联开始解雇旧职员之后，墨贤理、庆丕、陶森（C.P. Dawson）和威厚澜（R.H.R. Wade）等资深税务司在1912年组织了一个海关同人进修会（Customs Association）。经过四十余年工作，许多职员已经变得非常老，但由于没有适当的退休金制度，因此许多人不得不继续工作。[62]江海关的一份“不再胜任工作”的名单中，有九位是因为年老体衰，或者是因为酗酒和腐败。[63]其中还有一位痴呆患者，最后流浪在上海街头。这些高级税务司们呼吁引入退休金制度，但安格联回应称，那些被辞退的人早就应该有好的判断力和自律以储备好自己的积蓄；他们现在之所以会没钱，根本上是由于他们缺乏负责任的态度。安格联的这个辩驳说明他其实并没有意识到银价下跌的影响。他拒绝海关同人进修会的建议，认为这是对他个人正直品格的一种冒犯。他指出：“那个对抗总税务司的行动，实属不可思议，因为它预设性地认为这个领导人不顾海关的利益和特惠待遇 我应该算是比进修会更有能力来判断何为妥当、何为相宜。”[64]税务司们哀叹：“总税务司没有察觉他已经让那冰冷的争论扼杀了相当合理的人道。”[65]安格联在1917年公开回应外班人员增加工资的要求时说：他们应把钱少花在海关俱乐部的饮酒上，“避免非正规家务的拖累”（就是指与中国情人），要展现“品德和自制力”。他继续说到他们没有什么可抱怨的，因为外班人员都是“没有专家资历条件的人，对他们的期待和要求很少”。[66]
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安格联缺乏足够的同情心，他实在不知道该如何处理海关下级职员在战后所提出改善财务和社会待遇的要求。在1919年2月，威额忒（H. Wyatt）在上海发起了成立海关工会的活动。他号召包括内班职员的全体洋员在上海汇中饭店开会。[67]威额忒于1903年进入海关，最初担任巡役，1919年位列江海关的头等验货后班。这次活动后来导致了威额忒的辞职和英国议会的质询。[68]中国的英文报纸也对此事做了负面报道，其中包括《字林西报》——这是一家没有人会指控它怀藏社会主义倾向的报纸。[69]
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不少人对威额忒寄予同情，包括一些税务司。身为江海关外班超等总巡的陶森就是其一。如上所述，陶森早在1912年就抗议安格联对待老职员的方式，并支持创建海关同人进修会。他给安格联报告说，外班人员中的“不满”，已经持续了八年之久，他们“对总税务司的不信任 是真的而且根深蒂固”。[70]外班人员“被推入阴暗的角落，像学童一样地被对待，从不被鼓励讲出自己的看法”。[71]这些对安格联来说并不吃惊，庆丕在1915年写给安格联的信中就说过：“我对于海关俱乐部里针对组织所发的牢骚和怨言非常清楚，这些言论要为那些不满情绪的存在负责。”[72]
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实际情况有可能是，有些资深的海关职员，例如庆丕，并不排斥在威额忒的工运上煽风点火，以让安格联的日子难过。上一章已经提到过的戴乐尔在1899到1902年间曾担任造册处税务司，并在义和团运动期间，在上海组织了临时总税务司署。退休之后，他在《北京领导人》这个刊物上发表了一篇文章，严厉批评安格联领导下的海关。他抱怨说，“高级税务司们对于你的不礼貌深感不满”，并称“外班人员有着满腔的怨气”。[73] 戴乐尔在1919年退休时获得一笔5000海关两的奖金，“以答谢他在1900年无酬担任代理总税务司”；不过看来这笔金额还是没能平息他心中的怒火。[74]戴乐尔把安格联描写成了一位冷漠的独裁者，不能跟上时代的步伐，宁愿维持那套带给海关行政沉重负担的繁琐公文系统，也不愿意去接受使用电话。
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种族问题也是一个重要因素。威额忒想提高工资和改善工作环境，但他限定只有外班白人才能参加工会，从而刻意把外班中国人排除在外。[75]他的目的是想消除附加在外班人员身上的社会歧视。歧视的来源是因为他们中间有许多人娶了中国妻子并有了孩子，以及与中国同事在工作上有紧密的互动。当威额忒在汇中饭店召集会议时，江海关税务司威厚澜与几个人约谈。[76]据他们所说，一个外班职员是否被其他人回避，在很大程度上取决于他个人的自身状况：即他一般与谁社交往来和他的婚姻情况。有很多歧视都是因为与中国人通婚，这在其他同事的眼中就自然不讨喜。他的继任者赖发洛（L.A. Lyall）也支持威额忒，坦言道：外班雇员低薪水、低职位，工作十年后才可以获假返乡，根本就没有很多机会来认识和迎娶英国女人。他们一旦成为欧亚混血儿的父亲，白种外国人和中国人又都不愿和他们混在一起。[77]
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赖发洛同意威额忒的控诉，在外班和内班之间存在着一个巨大的鸿沟：“税务司们几乎无一例外，都对外班人员一无所知。不了解他们个人情况，不知道他们所住的房子、所过的生活，甚至他们的工作。”[78] 当第二章谈到那位在海关拥有漫长职涯的安德森时，也顺便提到他的作家妻子斯特拉·本森。她在日记中记述道，当她和安德森邀请一位外班人员饮酒时，气氛非常尴尬，这位客人不敢直视任何人，乃至要转过身去才肯回答问题。[79]
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薪水、种族和地位等问题都纠结在一起，外班职员不想成为白种人苦力。1915年，一位新聘的员工在江汉关报到一天之后就提出了辞呈：“按我现在的薪水，不能应付我的生活开销及责任义务。要一位在试用的或三等钎子手去添购自己的家具和负担自己的交通工具实在是令人无法接受。”[80]这位新员工要求江汉关给他安排一辆人力车，每天早上拉他上班，这样他就不用穿过挤满中国人的街巷了。当他的要求被拒绝后，这位员工离职，到上海谋得了一份更好待遇的工作。
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由外国人来继续管理中国海关的理由当中涉及种族问题。像安格联这样的人，在这个议题上开始变得焦虑不安，因为一战摧毁了笼罩在欧洲人身上的特殊光环。正如安格联所说：“外国人好名声的泡沫被彻底戳破了。”[81]当海关洋员被发现接受贿赂时，也就削弱了那个让白种人掌控海关的正当性。安格联发出一封措辞严厉的总税务司通令，他说：“海关的每位洋员都应该清楚，中国海关之所以聘用外国人是因为他们个人的诚实操守。”[82] 唯有海关保持它在“诚信上无瑕疵的高度声望”，才能够让海关继续以外国人为主导的形式运作下去。[83]基于这种想法，再加上担心可能在一战期间招募到一批错误类型的外国人，使安格联对他原本已经相信的等级、价值和纪律更加坚持，特别是在中国民族主义于政治上日渐强大的背景下。这个趋势已经从五四运动和巴黎和会上中国人对废除治外法权和关税自主的要求上显现出来。
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威额忒谨慎地，甚至非常客气地进行此事。在上司们的要求之下，他把原本定在汇中饭店召开的会议移到海关俱乐部，要求所有非海关员工离开，并要求任何人都不能向媒体透漏消息。[84]赖发洛报告安格联说威额忒并不是一位煽动者，而是“非常沉着和有礼貌”，[85]擅长主持会议，能消弭不良情绪和猜疑。[86]赖发洛了解安格联对某些事情的敏感，所以他还强调外班职员还设了捐款来支持战争和帮助陷入困境的海关同事们。但是，“募捐的次数发生得太频繁了，每当看到某个同事去世，其遗孀和家人要靠救济度日，自己的处境似乎也越来越值得担忧。”[87]威额忒把工会以一种有助于海关的形态呈现出来， 因为工会可以“促进总税务司和其下属的合作，以及向总税务司反映员工共同的和深思过的看法”，[88]这对海关是有益的。
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威额忒刻意没有把他想提倡的组织称为海关工会，而是使用与海关同人进修会相同的英文名称（即 Customs Association）。但就算如此也无济于事。不仅仅是因为这个同名的协会已经在1912年被成立过了，甚至更早在义和团运动时期，戴乐尔就已做过同样的事。安格联在1900年还因为这件事给赫德写信，说他认为该主意是不明智的，因为有不满情绪的人大部分都在外班，所以照这样下去，“无法保证我们不会最后落得一个钎子手委员会。”[89]这和他后来在1912年时的想法一样，安格联也视威额忒的海关员工委员会是对他个人诚信的攻击。它意味着“总税务司除了无同情心外，也不能被信任”，因此“有必要去找个方法来向总税务司施压以强索他的让步，否则他不会情愿给予”。[90]总之，“海关员工委员会”一词，对安格联来说非常刺耳。
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安格联决心打败威额忒。他无视赖发洛向他保证“该活动并没有超越掌控的范围”，[91]并且“如果双方起了冲突，就算总税务司赢了，结果只会是坏的”。[92]他同意接见包括威额忒在内的外班代表，并在1919年10月29日和30日进行了会见。安格联刻意把他们视为恳求者，而不是某个“部门组织”的成员，因为在安格联看来，如果把他们视为后者的话，就意味着他们有权影响海关的运作。[93]在会谈上，威额忒呈给安格联一长串的诉苦清单，包括微薄薪水、劣等住宿、低级别的返乡待遇、漫长的工作时间、社会歧视、私人生活的被干涉、缺少晋升机会，以及申诉无门的机密考核制度等等。安格联以一个非常冗长的训斥作为回应，说明他不能接受该组织的理由，因为“没有纪律，海关很快就会垮掉”。他声称，虽在百忙之中，他目前也正在制订退休金计划，不过他不会草率地让它上马。这些声明后来传达给了海关全体员工。
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为强制执行命令和纪律，安格联在1920年任命贝泐（Hayley Bell）为江海关外班副税务司。他曾在伊普尔（Ypres）和索姆（Somme）打过仗，最后位列陆军中校，并获得杰出勋章。赖发洛报告说，虽然贝泐已经尽最大的力量来为他的下属服务，但也因为他非常坚持使用军队的方式，所以造成与他们之间的隔阂。他执意“称自己为中校，并以令人憎恶的口气说话”。[94]大家叫他“贝泐地狱”（Bayley Hell）。
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虽然安格联之前说他不会在压力之下让退休金制度很快实行，但他不久后就宣布制度办法了。随后威额忒宣布召集会议以讨论退休金制度，但此举让他遭到开除的下场。贝泐告诉威额忒，他认为“向所有内、外班人员发邀请来参加海关员工委员会是一种不服从上级的行为”，并补充道：“这意味着战争，如果你执意这样做，我已准备好对付你了。”[95]接着安格联来到上海，召开了一个所有职员参加的大会，解释了他为何反对威额忒的行动。当威额忒拒绝为自己的行为向总税务司表示后悔时，他被告知他须在两个选项中做出选择：主动辞职或者被开除。威额忒选择了前者。[96]