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显而易见，刘纪文虽没有公开喊出党部的地位应高于市政府，但其援引“中央执行委员会高于国民政府之上”的做法却显然另有他图，实际上再清楚不过地表达了想要把党部置于政府之上的意图。同月底刘纪文发表另一篇题为《我们的市政》的文章，文中明确指出要在政府内组织“特别市党部”，“市政府既然已经建立，在地位和人数上，都实在有组建特别市党部的必要。”并将其视为是当时政府“最紧要的事情”。(98)为此刘纪文不惜动用政治资源，胁迫所属“关于三民主义，无论党员或不是党员，都应研究……尤其是服务于政府的人员，必须彻底了解三民主义，才可以把主义实现。”(99)1929年8月5日的市府“总理纪念周”中，公然要求政府官员须高声背诵《建国大纲》，只字不误。另外，刘氏还将是否是国民党员视作是政府公开招录公务人员的一个硬性标准，对此解释说“因为中国现在是以党立国，所以不加入本党，要受自然的淘汰，譬如说，两个同样有学问才干，但是一个是已经加入本党，一个是非党员，倘使政府选择这两个人，一定选取已经入党的一个，去掉那一个未入党的”(100)。因此，在这种情况下，刘纪文治下的南京市政府很快便出现“政府党化”的现象，当局绝大多数的高级职员均为国民党党员。据统计，1928年的政府工作人员中，出身学界的有240人，商界25人，政界240人，党务25人，新闻12人，军界240人，警界250人，私垫2人，交通16人，司法6人，工程19人。(101)如果我们稍做统计，就会发现在市府工作的1075人中，出身于国民党和基本上为党员组织的军警界这三个领域的人达555人，几乎占到总数的一半还多。1929年12月的中央党部调查也大致反映了这个现象。当时南京全市4480名党员中，市民只有不到114名，政府机关职员占绝大多数。(102)这种情况虽然在刘纪文去职后略有下降，但行政级别越高，政府工作部门中党员的比例亦愈高。据1936年3月南京市政府秘书处统计，市政府暨所属各机关职员中，虽然国民党籍的职员只占总数的23.18％，无党籍为76.82％，但在最高级的市政府及秘书处一级，党员却占66％，至于市长下属的各局局长，则统统无一例外俱为党员。(103)
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表14 南京市政府暨所属各机关职员党籍表（1936年3月）
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资料来源：南京市政府秘书处统计室编：《南京市政府行政统计报告二十四年度》，南京市政府秘书处1937年4月，第12页。
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在这种情况下，政府公职（特别是高级官员）多由党员充斥的局面几乎使国民党南京市党部和南京市政府形同一家。尽管全国各地掀起了一股党部要求夺取地方政权的论调，南京市党部也曾提出扩大党权的要求(104)。但相较其他地方由此而产生的政权混乱，南京却没有出现党政间的任何冲突。其中缘由，就在于党部扩大党权完全可以通过党政间的密切人事交流，特别是那些身兼党政要职的党员调节实现。后来为进一步强化党政之间联系和合作，国民党南京市党部和南京市政府又先后于1930年11月和1931年4月举行党政谈话会，交换意见。随后1934年4月国民党中央第113次常会更通过了关于加强南京市党政间联络的两项办法，对双方合作进行实行制度化规定。其中要求“南京市关涉党政之要，由南京市党部市政府联系会议协定执行之。”同时“南京市党政联系会议，由中央执行委员会催定常务委员一人为主席。”(105)该办法在当月20日送交国民党中央通过后，市长石瑛即向采访记者极满意的表示：“今后本市行政，除由市府计划外，决党政两方召集联席会议共同解决，俾能齐一意旨，协力以建设新南京。”(106)由是南京市的党政关系通过制度化的联席会议，更密切和融洽了双方间本已十分亲密的双边关系。
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四、南京市党部的社会管制
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在市党部的工作内容中，管理社会是其中的重要一环。这是因为，革命运动是以扩大民众为基础的，国民党又自诩为中国革命建国的唯一合法政党。因此，国民党对于民众组织便负不可推卸的领导责任。此外国民党对控制社会团体的另一个目的是扩大党国精神教义的影响，促进民众对于三民主义的信仰，并从思想根源去除其他政党的潜在威胁。因此，官方规定三民主义是各社会团体活动的最高指针，任何社会团体只能在三民主义架构下活动。而党亦有意透过这个介乎于党和社会的中间平台，通过对民众团体的领导，实现对社会的控制。为达到这个目的，党部除从外部加强对社会团体管制外，还试图对社团内部的组织和监督等方面扩大影响，从社团的立案、审查、筹备，再到审核行规章程、会员登记、颁发许可证等各环节进行管理。此外，党部还有权审查社团工作报告、组织民众训练、调解公会之间纠纷、申请政府救济、审核经费收支、参加行会改组、视察其工作组织、调解劳资纠纷，甚至可以直接参加公会的内部会议。由此可见，党部权限几乎囊括了社团运行和发展的每个环节，俨然可称之为是官方对社会掌控的“影子政府”。
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此外党部还有另一个角色，以城市社团在政治上的保护者。当市政府的某项措施，触犯某行业利益时，时常有行业公会函请党部干预。同样，当政府施政不能取信于民时，党部亦俨然以监督官方的面貌出现，促其改正。譬如，1930年4月18日市党部第二届执委会第四次会议上，党部便对政府许诺发给市民建筑执照，不料又强拆房屋的做法提出批评，同时要求政府救济市内米荒，禁止米商抬高价格(107)；1931年2月17日，市党部“民训会”亦代表白鹭洲农民协会敦促政府从速发给农民地价；第二区执委会提请市府教育局在市区清桥建立市民小学(108)；同月20日，第五区执委会据第一区分会，又要求政府撤销南京市《卖典不动产经纪登记暂行规则》，以纾民困(109)；1933年5月27日，市党部亦受八卦洲农民委托，敦促官方合理解决八卦洲农民的领地纠纷问题。(110)当然，除“为民解困”、“为民先锋”外，党部有时也公然主张党的特权。如党员犯案后要有专门的条例保护，减免处罚例如，1934年7月党员张瑛违法，市党部就要求政府酌情对其减免处罚。(111)；政府裁员时要尽量避免裁撤党员，即便党员遭到政府裁撤后，政府也要优先安排其生活(112)。
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五、“以党治国”：市党部对市政府的指导和监督
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自刘纪文时代始，国民党南京市党部就在政府内设立组织，党部通过政府内的组织运作加强对从政党员的控制，即“由党部指挥在机关中服务之党员”。其实行原则是“在政府机关服务之党员，应绝对服从该机关党部的命令，出席党的各种会议，执行党部所分配之工作，不得规避，否则以违反党纪议处”，且“政府机关之党部各种会议，检讨工作时，除党务工作外，应兼及机关本身工作及各党员在机关中所担任之工作。”(113)如此一来，从政党员不但要完成自身的行政工作，还要把党的工作放在心上，自觉向党汇报并接受监督。而“党员治市”实际也增强了党部对政府实施监督的底气和力度。如1928年6月，南京市党务指导委员会批评政府内少数公务员公然狎妓、赌博酗酒及吸食鸦片的贪腐情事(114)，要求政府增加下关轮渡、注意起卸工人生活、减低公车票价、添加交通慢车道和增加行人道。同时，要求官方将每年的年度计划和预算至少在一个月前告知党部；年底政府资产负债表和工作报告也须照相同程序递交党部审阅；市政府所公布的法令与财经变化和相关人事变动也须在党部甄审后才能施行。如果党部发现其中有与党的利益相矛盾的地方，会退给政府修改，如果仍不满意，党部则可以彻底否决。甚至当政府的施政方针已被上级政府核准备案的情况下，党部监察委员会亦可据国民党中央所赋予的地方党部有稽核同级政府施政的权力拥有事后稽核权。至于市政府的年度施政计划，也只有在经过党部核准之后方能执行。在这种情况下，党权高涨，党部屡屡向市政府发难。如1930年10月国民党南京市执行监督委员会对政府施政方针稽核时，就严厉批评了政府计划，公然训示市政府应按照党部提出的意见施政。
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在该意见书中，市党部第一条即不留情面的彻底否定市府提出之筹措首都建设经费的施行办法，指出其做法完全不具操作性，只提出整理市税和利用土地，却没有具体整理的办法；计划书中既没有编列政府预算，也没有按照中央要求在报告中标注年度。并警告政府，整理旧市税或开征新税时须最大限度保证市民利益，征收土地时亦应参照欧美成例开征土地增益税。
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其次，明确反对政府提出的社会改造计划，并顺带提出党部制定的替代方案。在该方案中，党部颇具命令口吻的告诫政府，应该把户口统计与户籍登记作为市自治的基础补充进来，吸纳社会学家及社会行政人员组织“社会设计委员会”规划社会建设，并对社会进行全面详细调查，甚至连筹办中的妇孺感化所，党部也将其更名为“妇孺教养所”。为改善社会事业机关，党部还饬令政府培训大量社会工作人员，增加对农业和农民的投入。
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第三，在城市建设方面，党部督促政府加紧疏浚市内淤塞水道，认真研究发展市内公共交通的可行性。教育方面，推广普及市内小学教育，加强对教会学校的管理和党义宣传；认真审查校内出版物以及推广学生社团、社会宣传，强化学生思想管制。卫生方面，党部严厉敦促政府尽速完成供水工程、市民居住区及市区增加垃圾桶，添置厕所便池。土地方面，党部对原计划中仅列测绘登记地税，没有给出完成时间的做法十分不满，告诫政府应按照“首都建设委员会”的规定，应向市民说明哪里可以建筑，哪里可以收买，并提醒政府注意首都地价飞涨的现象。(115)
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除以上所陈各项市党部对城市社会团体、对政府法规文件的“监督”外，党部还时常对政府的日常行政指手画脚、发号施令，欲意将其行政纳入自己的“指导”下。譬如，针对南京市内屡禁不止的烟毒和娼妓问题，1930年12月2日南京市党部对市内屡禁不止的烟毒、聚赌、携妓状况，发表评论云“我革命之政府之首都所在地，犹有此种怪现象，殊堪痛恨，若不严予查办，则违法者将视法律为具文，更肆无忌惮而烟毒与妨害风化等犯罪行为将未有禁绝。”(116)1931年市党部又要求政府严令人民不得毁坏南京城垣，予以保护。(117)1932年2月24日，提醒政府添设下关路灯(118)、注意水利、减少行政费，增加教育建设、卫生经费；政府选用职员时，不得任用私人或假借缩减机构、排除异己；要求政府严禁私娼，不得开禁娼妓(119)。1933年5月市党部甚至用半知照、半命令的口吻通知市政府及首都警察厅，要求市内所有单位在5月5日国耻纪念当天一律放假，并转告警察厅督促全市住户、商店应于当天悬旗志庆，政府亦须下半旗致哀，市内各单位悉数参加党部组织的国耻纪念会(120)。同年12月，党部还要求政府降低“一二八”国难后日益飞涨的房租、收容本市难民、平抑物价、严查下关各商轮私运烟土(121)。1934年党部除提醒政府及首都警察厅在7月9日当天放假、悬挂国旗志庆外，又督促市府严厉取缔虐待牲畜案(122)。1935年11月又知照市政府及警察局转饬全市在11月12日当天放假、悬挂国旗志庆，并致函首都警察厅取缔市内民权通讯社、和平新闻社、中国新闻通讯社及取缔首都晚报的发行(123)。由此可知，国民党南京市党部对南京市政府的行政“指导”几乎已达到无事不管、无所不包的程度。于党权无碍时，党部尚如此专横，而党的利益受伤害时，党权的强悍则表现的更为明显。以下即通过1932年2月发生的刘继汉案为例说明。
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1932年2月24日晚，市党部一位黄姓委员匆匆向党部报告，说总司令部有人揭发“民众训导会”（简称“民训会”）委员刘继汉为反动分子，要求党部出面提前与首都警察厅交涉，以备不测。于是市党部立即致函首都警察厅，声明刘继汉绝非反动分子。但2月25日下午，刘继汉还是在代表党部出席市人力车公会成立大会时被警察逮捕。消息一出，党部震怒，立即召开临时会处理此事，并迅速致函国民政府总司令部，要求将刘继汉予以保释。会议中该报案的黄委员说，事发后他曾巧遇蒋介石，并向其面呈此事，当面力保刘继汉，蒋氏表示可保释，并查办诬陷人。紧接着另一名张姓秘书对刘继汉被捕时情况又进行了详细介绍。描述中痛斥警局在抓捕刘氏时竟镣铐相加，违背了中央有关保障党务人员的规定，并力图扩大其影响，指出“其被捕情形，不仅为刘同志个人之事，亦非民训会一部分之事，系整个党的问题，各同志对此事异常愤慨，警厅虽执行命令，然不应如此非法行动，应请钧会负责办理。”同时，该秘书还当场表示，除严惩诬告人外，作为本市党员的首都警察厅长吴思豫竟敢如此鲁莽行事，定将其移送到党的监委会予以严肃处理。最后，市党部在群情激愤中一致决议，立即呈请中央党部函告国民政府追究该首都警察厅长的非法逮捕之责，并予严惩，严办举报人，并请中央党部再次通令全国军警机关切实保障党务工作人员法令。于是，在中央党部的强大压力下，在证明该刘氏确属无辜后，2月26日首都警察厅长吴思豫只得亲往市党部向其解释整个事件之经过并当面致歉。然而市党部却不领情，以轻蔑口吻表示“极其明了，并无误会”。最后，首都警察厅只得释放刘继汉。(124)然而，事情最后虽得以解决，但吴思豫的“鲁莽”显然有损于党的形象、触犯了党部的威严，市党部始终对其耿耿于怀。一年后适逢南京接连发生岗警离职、溺毙人命案件，党部便以警局应对迟缓、未能缉拿真凶为由，抨击首都警察厅长应对此负责。后经中央党部向国民政府施压，首都警察厅长吴思豫最终被罢黜。(125)党部势力的霸蛮由此可见一斑！
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总之，从上述抗战爆发前南京市内的党政关系看，党国尽管有党政平等、互为监督的政策宣誓，再三强调“党政互不干涉”。但实际上党部总以政策上从未被党国明确界定的党对政府的“监督”和“指导”为据，常常用于党部干政的任何一种解释，频频突破“市党部不得侵犯地方行政及司法权限”原则，肆意对政府行政横加干涉。同时通过人事渗透，形成党权对政权的巨大影响，其熏天权势淋漓尽致的表现在控制社会和监督政府方面，以致成为一个能对南京政治和经济发展都具有重大影响的“影子政府”。反观官方则鲜有能抗衡党部的举动。由此不难断定，党对政府的影响显然大于政府对党的作用。虽然在首都建设的过程中，党部对南京现代化建设的具体作用尚难以量化，但党的以权揽政、以党干政的情况看，国民党南京市党部是一个对南京城市发展有重大影响的政治势力，似亦是一个不争的事实。
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(1) 《南京特别市市政府组织系统表》，《申报》1928年10月30日。
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(2) 《南京市之发展情况及缺点及卫生事务所“八一三”后救护工作及案卷细目等》（1937年5月），南京市档案馆藏：全宗号1001，目录号1，卷号539。
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(3) 《南京特别市暂行条例》第3、4条。国民政府此时原有意废除江宁县，将其行政区域并入南京市范围；但因影响江苏省政府财政收入，遭省方反对，故而暂停。此后南京市区范围几经省市双方角力，亦为首都计划施行之阻碍之一，见本书第六章。
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(4) 何民魂：《兼代南京特别市市长何民魂报告办理市政情形呈国民政府文》，见秦孝仪主编：《革命文献》第92辑，台北：中国国民党中央委员会党史委员会1982年9月，第87—88页。
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(5) 董修甲：《市政与民治》，上海：上海大东书局1931年7月，第41—42页。
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(6) 南京市政府秘书处编：《南京特别市政府公报例规》（1927年7月），第23页；《1936年8月14日上午第402次市政会议》，南京市档案馆藏，全宗号1，案卷号1，目录号370。
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(7) 胡定安：《中国卫生行政最低限度之建设途径》（1929年12月），见胡定安编：《胡定安医事言论集》，南京：中国医事改进社1935年6月，第21页。
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(8) 刘铀青：《南京市政府实习总报告》（1933年9月），见萧铮主编：《民国二十年代中国大陆土地问题资料》，台北：成文出版社1977年，第61589页、第61597页。
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(9) 《特别市组织法》，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第5卷第1编，“政治（1）”，南京：江苏古籍出版社1994年，第126页。