1704047608 （二）官员弊案

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1704047610 所谓官员弊案，即社会大众对政府官员违法行为提出的控告。而南京市政府的官员弊案可谓由来已久，早在1927年市政府尚立足未稳之时，就有市社会局长杨剑虹在汉口涉案被警察扣留的事情发生(51)。故对抗战爆发前十年的南京市政府而言，官员弊案并非罕事。涉案官员既有级别较低的基层警察，也有局长、处长等政府高官，甚至包括市长。涉案领域亦从非法牟利、滥施权力、杀人命案再到窝藏、贩售毒品等不一而足。由此不难联想，在如此政府官员的带领下，南京市政难以取得明显进步，实有违政府选拔人才的初衷。

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1704047612 譬如，南京市党部党员朱雁秋曾长期追随陈英士、张静江等奔走革命，先后参加长江流域起义、黄花岗起义和辛亥革命，北伐后热衷于在社会上宣传党义。1927年5月1日在国民党组织的“民训大会”上，朱雁秋公开批评市公安局长温建刚开会迟到、穿戴轻佻、禁止劳工参加、侵吞警饷，以及放任保安队鸣枪惊吓群众导致会场秩序混乱。此举激怒了温建刚，会后温氏即伺机报复。5月7日清晨，该局长派警探多人，以请客为名，将朱雁秋予以逮捕。(52)此外，温建刚还勾结土豪劣绅，指使警察逮捕工人，并召集地痞流氓破坏市内工运、强迫工友退出工会。(53)警察局长之不良，其属下亦多为非作歹之徒。1929年6月21日，市内一份报纸披露南京北一区警士宋禄庭诱拐七岁孩童；8月27日，市民王人益揭露市公安局各区署警察“滥捕无辜，苛罚人民”，常借查拿私烟及私娼问题诬陷民众，索要贿赂；1933年又有市民报告，下关警察局长借为其父祝寿而收敛巨额财物，并包庇所辖的烟赌场所。(54)

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1704047614 事实上，南京市内的鸦片问题，历来严重。历届政府虽然三令五申要求戒除烟毒，却始终难以禁绝。追根朔源，政府职员的不良表率实为祸源之一。如市内报恩寺附近即有警卫包庇毒贩藏毒(55)。更严重的是，不少政府职员竟自甘堕落，成为吸食毒品的瘾君子。据社会媒体报道，中华门外窖子山一韩姓警察就嗜好鸦片，为索要鸦片责打乡民(56)。市内孝陵区马群镇长陈世鉴亦是一名隐藏于政府之内的瘾君子。官方虽承认“该镇长陈世鉴，面容态度，似有可疑”，但出人意料的是市长马超俊和区长陆永黄却仍以发收地价、办理“国代”选举、调查公民资格及户口复查无法分身为由，对其公然进行包庇，要求前来调查的国民政府官员暂缓查验，以致陈世鉴湮灭罪证，顺利通过调查。其包庇、袒护之态度，以致连市政府自己最后也坦言，陈世鉴有拖延时间、先戒后验的嫌疑。社会舆论普遍对市政府蒙混袒护下属的行为进行谴责，认为南京虽被划为绝对禁烟区，“但禁者徒有其名，而犯者仍肆无忌惮”(57)。事实上，吸食毒品的政府职员远非上述韩警官和陈世鉴二人。1937年1月有市民揭发中央模范林区管理局管理员陈金堂吸食毒品。作为陈金堂的上司，该林区管理局长皮作琼虽明知陈氏毒瘾甚深，但念及同学情谊，仍继续对其予以聘用，甚至特许其吸食。故而在皮作琼的纵容下，陈金堂非但不依法自首、改过自新，还公然在办公室吸食毒品。而当市府对陈金堂展开调查时，皮作琼竟胆大妄为，意欲为陈金堂盖章担保。此事一经曝光，政府即招致社会的口诛笔伐，痛斥说“似此情形，实属违法同恶，违反政府森严之禁政，何足为民表率？”(58)。更有甚者，同年7月11日市内媒体爆料称市府下辖之朝天宫戒烟医院竟有看护私自售卖烟泡牟利的怪闻。“护士售烟犯之烟泡，每颗最低价格大洋八角，还有售卖香烟一支，须大洋四角，若以十支一盒计算，每盒香烟卖大洋四元，凡一切日常食物，院内均有售卖，不过价格高过市面十倍以上而不止。”(59)本来专事助人戒毒的戒烟医院竟有医护人员公然贩卖毒品，不仅违背了其职业道德和职业操守，更暴露出政府管理的混乱，凸显了官方监管的失序。

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1704047616 另一方面，政府弊案并不限于级别较低的政府职员，不少政府高官浸淫官场日久，受官场污染，亦难免有贪污违法的事情发生。如市府前工务局长马轶群1931年擅自挪用公款3万元，事前既没有得到上级批准，事后也没有呈请验收，手续欠缺，明显存在浮报开支、侵占公款的嫌疑。(60)对此高层出现的贪腐情况，市府虽一再强调政府高官应洁身自好，防微杜渐，避免贪腐，但说教甚于处罚，实际成效正如市长自己所言，“虽平时再三告诫，然仍言者淳淳，听者邈邈”(61)。甚至现身说法之市长本人亦常常弊案缠身，难逃其咎。(62)如1928年时任南京市长兼江苏省政府委员的何民魂，就曾被江苏省武进县党部控告其违法擅自处理政府财产。1932年有大批市民向国民政府请愿，以市长石瑛涉嫌“违背法令、破坏民权、摧残民生、违法渎职”，对其提出弹劾(63)。1933年1月，石瑛又被市民马锡侯以“诬栽陷害”为名，要求中央出面制裁。马锡侯称，1932年7月13日他曾批评石瑛“违法施政”，但不久石瑛公报私仇，以妨害公务罪和妨害秩序罪将其逮捕。故而马锡侯指责石瑛“不顾毁法，滥行职权”，指出“假如该市长军法在握，则锡侯生命早已完结。”不仅如此，马锡侯在文末还枚举出1931年南京爆发水灾后石瑛变本加厉大幅提高房捐等苛捐杂税的劣行，痛斥“其倒行逆施的做法甚于军阀，而旅馆捐、屠宰税、执照费等又比原先军阀时代高出千百倍。”(64)另一市长魏道明，亦于1933年4月8日被国民政府监察委员邵鸿基以涉嫌受贿舞弊、违法渎职，提出弹劾。邵氏称魏道明在1931年4月在任市长期间购买南京自来水干线水管时曾私自收受贿赂、未对自来水管进行公开投标，导致所购水管质量不良且与合同不符，屡次发生水管爆裂，致使市府蒙受巨大经济损失。(65)而南京末任市长马超俊亦难逃前任被控的覆辙。先有1935年9月市民施裕寿、张渊致函南京市党部，要求制止市长马超俊批准在八卦洲芦滩放垦，危及附近农地的行为。(66)后有1937年2月2日被全体八卦洲农民状告国民政府，在八卦洲淤堤面临垮塌的情况下非但不停止放垦、修补堤坝，反任命其侄女婿为管理员，致使其盗卖辖区土地、滥收不义之财、私设水闸，以致水运阻塞，对此马超俊却姑息养奸，任其蹂躏民生。(67)

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1704047618 五、市行政对首都营造的制约

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1704047620 以上述新市制推行后南京市行政的四个方面来看，市政府的组织结构虽貌似合理完善，但实际运行却弊端重重。由于缺乏对行政权力的监督与制衡，政府组织的设置与裁废明显有极大的随意性；行政权的受缚使市政府在首都营造的过程中困难重重；乡缘等传统价值观虽不是官方的绝对用人标准，但浓厚裙带关系所形成的人际关系网络却在政府内赫然存在；政府行政也存在巧取豪夺民财和官员不作为等弊端。由此我们不难不提出疑问，如是政府体制的运行失序、低质化的任职官员和失当的政府行政，究竟会对首都营造产生怎样的影响？

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1704047622 第一，政府行政效率低下。所谓行政效率，简单即施政所获得的结果与所付出的代价的比较，是政府机关以一定时间、空间和一定的人力财力物力，执行国家政策的作业对其所获结果的比例。一般而言，一个城市的行政首长需要由熟悉市政的专门人士来担任。广州市政之所以在短时间内就能取得显著成绩，就得益于市长、局长、科长都具有相当的市政学识。而南京市长皆大多凭借政治背景上台，各局处长也多属政客之流，对市政浑然不懂，平时工作“不是无故缺席会议就是有意延迟。”(68)在这种情况下，居于下层的市府职员只知迎合上司，对职责却随意应付。“每人除在办公室里动笔，照着传统的格式填写公事外。便无所事事”。“成绩好的编写无聊的统计，做空头支票式的工作计划书，白糟塌油墨纸张印刷费，成绩坏的则连此也无”(69)。在这种情况下，政府内部任人唯亲之风使各级官僚忙于疏通关系、考虑后路，无心在城市管理工作上下功夫，自然影响了行政效率。相较郑州市政府8日测量市区、10日拆除城墙的咋舌高效，如让南京来做恐非半年都不能竣事。即以清除市内3200万斤垃圾为例，即便以600人分成10队进行，花费2个月，也不过清除四分之一。至于以后的清洁问题所花费的时间更无法统计。(70)南京市土地测量，本应于1928年4月完成，但政府前后拖沓耽搁竟达6年，迟至1933年10月才完成。(71)至于其他如开辟新住宅区、平民住宅区和改造棚户住宅等社会改造计划，亦“不论其措施已达如何程度，而离根本解决市民居住之难题，尚差一万八千里！”(72)

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1704047624 第二，政府行政缺乏持续性。政府官员的频繁更换，不仅是人员调整的问题，更严重影响了政府工作，使政府浪费了大量人力和物力资源。主要官员的频繁更换也造成官方政策经常发生改变，破坏了政策执行的持续性，使得城市行政缺乏一个连贯的系统(73)。政府的行政长官为了在任期内尽快出政绩，通常将前任定下的计划束之高阁。如此一来，极易产生各种政府短期行为，经常出现“别人来了，便说以前的计划，那处不对，那处不好，一切推翻，从新再来”的情况。(74)如此以来，无论市政当局怎样热心，都没有一个系统的长远规划，结果必然事倍功半。(75)例如，首都建设中所开辟的各条柏油马路，修筑时并未顾及将来之情形，“在开辟时，自来水管、煤气管装置之地位，在马路上均未配置，而一旦需要装置自来水则不得不重新开挖，阴沟亦非布置妥善，经前二年（1930年）大雨，街道浸水，即铺之柏油大半破坏，于是始设法补救阴沟开挖加深，此皆证明市府无整个之计划，而徒尚外表而以敷衍为能事也。”(76)由此可见，市政府短期的政策行为严重影响了城市管理水平的提高，制约着城市现代化的发展。

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1704047626 第三，市政建设明显有“重建设轻管理”的倾向。此类现象在首都建设中十分突出。政府耗巨资所修建的中山大道修成时，“宽大荡平、整齐清洁，确不亚于上海租界内的马路”。但疏于管理，曾几何时，这条象征现代化的柏油马路便再不能维持了。不但石子从路面下冒出头来，路上留下车辙，甚至整块地面亦由于没有了油而导致车行过灰尘飞扬，雨天后飞溅积水和泥浆。在这种情况下“车轮如江中破浪的轮船，在路边的行人，把衣服弄的很湿很脏，是很平常的事”。(77)同时大道两旁的绿化树也由于政府看护不周而多露病态。(78)总之，政府管理维护的行政失范大大降低了首都市政设施的社会效益。

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1704047628 第四，国家对行政官员的选任的随意性也损害了正常的官员升迁机制，导致没有政治背景的人才难以步入高位，反倒令投机盈利型政客趁机渗入政府，从中渔利。如南京市某土地局长就曾利用职务之便，非法收买新街口土地，后转手获利数百万元。长官如此，属下亦恣意妄为，连负责测量土地之最低雇员每月都有五六十元非法收入。在这种情况下，无怪乎社会会产生对政府的悲观失望情绪，“有此种投机事业而行之于局长，而欲求在下者之廉洁、制止投机与舞弊，不亦难乎？”(79)

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1704047630 最后，市政权为政客所掌握的情况，也有利于地方势力对行政体系的渗透。特别在乡区，代表地方利益的乡绅往往趁此控制乡镇公所。如孝陵卫区，“办理自治人员，类多绅董余孽。”他们一方面“藉自治之名专横乡里，假政令擅作威福，剥削人民，甚至包揽词讼，无所不当。”另一方面“遇有事端，辙操纵民众以供牺牲，所谓乡镇政权有名无实。”(80)市长何民魂甚至公开痛斥说“党务割裂，政治黑暗，派系分歧，投机皆忠实同志，贪官皆纯洁党员，种种混淆状态，比军阀时代也不差。”(81)乡绅与政府的结合，使得当地的地方豪强有了政府官员这个新身份的保护。在这种情况下，市政府既无力清除地方势力，完成对基层社会的控制，也无法阻止盈利经纪型的新乡村领导进入乡村政治舞台，充斥乡村基层政府。这种“国家政权内卷化”的结果，不能不说不是南京市官员泛政治化、任人唯亲的结果。

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1704047635 民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） [:1704045383]

1704047636 民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） 第三节　限界中的张力：首都营造中的党权

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1704047638 1927年初北伐军攻占南京，市内国民党组织随即建立。关于地方党部的作用，1928年8月17日国民党中央执委会在第2届中央执行委员会第5次全体会议上规定，市党部的作用是“监督”和“指导”政府，同理政府也有权监督党部活动。“凡各级党部对与同级政府之举措有认为不合时报告上级党部由上级党部请政府依法查办，各级政府对于同级党部之举措有认为不满意时，亦得报告上级政府转咨其上级党部处理。”，“市党部不得侵犯地方行政及司法权限。”(82)如此一来，看似党部和政府之间的关系是平等的，不存在谁凌驾于谁之上的问题。但实际上，党部却依仗上述规定经常对政府施政进行干涉，“监督”和“指导”也从未被明确界定过，这些词语常常被用于党部干政的任何一种解释。

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1704047640 一、国民党南京市党部的权限

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1704047642 1927年国民政府奠都南京后，由于在地方实行党部和政府的政务分开，所以地方党部和地方政府处于一种彼此相对独立的地位，党部无权干涉政府施政。在组织结构上，地方党部包括组织、训练、宣传三部分。就工作范围论，依照1929年6月国民党三届二中全会通过的《关于党与政府对于训政之权限及各级党部与同级政府关系之决议》规定，“中央党部指挥并监督下级党部推行下列各事：一、培植地方自治之社会基础；二、宣传训政方针；三、开导人民接受四权使用之训练；四、指导人民努力完成地方自治所必备之先决条件；五、促进其他关于地方自治之工作”(83)。由此可见，国民党地方党部的工作主要集中在发展组织、宣传党义、训练党员和训导民众逐步实现地方自治等领域。其中，宣传党义、进行社会调查和推动地方自治是党部工作最常见的主要内容。例如，对民众团体（如农民、工人、商人团体、自由职业团体等）组织和活动进行指导；对诸如新生活运动、国民经济建设运动、国民精神总动员运动、文化建设运动、慈善救济运动、推行地方自治等社会运动进行领导和推动；对包括防灾、救济在内的社会服务予以协助等十几个方面(84)。具体而言，党负有对民众组织设立、监督和管理的权责；对市内各出版机构所出版的图书杂志原稿进行审查、新闻审查和电影审查；给南京市各团体颁发许可证（包括对其立案、审核其成员登记和名册、行业法规、工作报告等）；负责处理其民众团体纠纷等(85)；同时，还要定期举办社会运动（如党务宣传、举行体育卫生运动、支持抗日、召开爱国反日宣讲大会、举行爱国展览）；倡导国货抵制外资外货；负责防空宣讲；肃清烟毒娼妓；筹备童子军运动；监视日人活动；慰劳前线将士等。除此以外，党部根据国民政府训政时期“党在国上”原则，还可以对政府各项法规、政策文件、预算决算进行审核。更重要的是，党部虽相对于同级政府不具有质询权和弹劾权，但仍可由党的监察委员会出面对政府进行质询、警告和弹劾。在政府任免官员和增税时，当局也必须先征询同级党部的意见，经其审查同意合格后方得实施。(86)由此可见，党部所享有的工作权限实际已超出其日常党务和社会服务范围，具有一定的监督政府，乃至政治决策的能力。

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1704047644 二、党权至上：市党部的党政关系认知

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1704047646 就国民政府时期中央和地方层面的党政关系而言，二者有显著差别。在中央，实行“议行合一的直接党治”原则，中央党部明显凌驾于国民政府而代为发号施令。而在地方层面则实行“间接党治”原则。之所以要在地方实行与中央截然不同的“间接党治”是因为，一些中央要人相信，党不应该过分干政，“党的使命在唤起民众接受主义与政策，而政府的使命在实施主义与政策”(87)，故同级党政之间应该是一种间接的关系。(88)党部“不应当直接替代政府机关向外发号施令，这是一个重要的原则”(89)。虽然地方党部可以监督地方政府，但并不意味着党部可直接统治同级政府，政府也无须事事都听党的指挥、受党的控制和操纵。由此可见，国民党的指导思想是要建立相对独立的地方党政体制，即机构相对独立和职能相对独立。

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1704047648 然而，制度规定是一回事，实际运作却又是另外一回事。党部作为一群积极、富有活力的机会主义者所组成的群体，并不甘心只是居于承上启下的角色，而是往往置中央的有关规定于不顾，力图在地方政治中扮演更加积极的角色，甚至主张用党的力量来完全掌控政府。例如，当东北易帜、国民政府完成形式上的全国统一后，地方党部的气焰日渐嚣张，开始强烈反对党政分开、互相监督的双轨体制，他们公然要求大权归党。他们认为，民国政权是国民党“诸先烈流热血，掷头颅换来的”，党权也就应该高于政权(90)，地方党部也就应该高于同级的地方政府。对此，他们振振有词道：“训政之时，以党权代民权，则政权属于党，治权属于政府，即党行其权，政府尽其能，是谓党治。”(91)于是，各地党部都提出了一系列如何在省县实施“以党治政”的具体建议和提案。其中，国民党南京市党部就于1928年多次向国民党中央提出以党治国的建议案(92)，要求“在训政时期，必须将政权付之于党，勿令各级政府权能兼具，致违总理遗教”。(93)另一方面，和党国高层一直致力推行的“党义治国”而不以“党员治国”意旨不同，南京市党部的党员认为，“党员治国”与“党义治国”实际并不矛盾，并以孙中山“以党治国”的遗训做藉口，堂而皇之的宣称“属会以为以党治国，即以‘党’治国，所谓‘党’者，包含主义（信仰）、党部（组织）、与党员（份子）而言。申言之，即以三民主义之信徒，所组织之中国国民党之各级党部，指挥监督各级行政机关，以执行本党之政纲及一切决议案也实行主义，必先了解主义，而了解主义者，必为党员。若了解主义而不为党员，则为有知识而无信仰之投机份子”(94)。故而依仗着“总理”遗训为理论依据，党部势力急速扩张，“党力”也得到了极大伸张。尽管表面上看，南京市党部援引前述国民政府对于地方党政关系的规定，美其名曰将其称之是对政府进行“指导”和“监督”，但实际上这却是一种事实上的“党员治国”。以下即通过政府“党化”、党部的社会控制和对当局的市政干涉三方面进行阐释。

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1704047650 三、党员治市：党政人事交流与政府党化

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1704047652 国民政府时期国民党为加强自身对整部国家机器的有效控制，其驾驭形式主要采用党员服务于各级政治机构的办法，党政人员互相兼任，以便使国民党的主义及政策能通过政府并付诸实施。这样一来“党势力既渗入政府机关及政权机关之中，政府领袖同时亦即本党之领袖”(95)。在中央层面，党的领袖正是依靠这一套办法才得以独揽大权，并出现监督者和被监督者、负责者和负责的对象，同是一班人的怪现象。而在地方，为了协调党政纠纷、增加政府效率，党国也感到原有“间接关系”已不足以适应形势发展，为进一步促进地方党政之间联系、消除党政对立的状况，也大力推行党政兼任。故在当时，党政兼职是一个普遍的政治现象。

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1704047654 在南京，这种现象更有过之而无不及。事实上早在北伐军光复南京之初，先于政府而成立的南京市党部便曾一度直接办理地方行政，造成政府听命于党部、党权高于政权的特殊局面。而且这种现象并未随着军政的结束而终止，而是持续了相当长一段时间。之所以南京的市党部能做到这一点，很大程度就在于当时的党政关系完全处于一种融化的状态，即融党于政的形态。(96)市政府的最高行政领导层，本身就是南京市党部的重要成员，“一个班子，两块牌子”正是其党政关系水乳交融的真实写照。而之所以出现这种局面，很大程度上又与首都特殊的政治生态有关。作为国家最重要的地方政府和党国所挹注的统治中心，国民政府对于首都南京市政当局的官员的选拔与任用，格外重视其人选的政治背景和政治资历。虽然国家也曾延揽一些专家技术官僚渗入市政府，并委以高官，但这些人从来都没有进入政府真正的决策核心。事实上，市政当局的绝大多数领导层和决策者均是对党国披肝沥胆的党国要员。故在这种情况下，市党部与市政府极易发生亲密的人事联系，造成人事兼职现象。这种党政间的人事兼职方式，既有党务官僚对市行政岗位的兼职情形，也有政府领导身兼党部负责人的情况。前者属于党务官僚争夺地方权力的结果，是革命精英官僚化后的连锁反应；后者主要是政府高官本身就是党国的重要成员。前者如1927—1933年担任南京市党部主委的赖琏，赖氏在南京光复后就长期兼任南京市政府秘书长一职，虽然其本身同时兼任党部主委和政府秘书长，但赖琏的工作重心始终仍在党务方面，所提政策亦主要以党的利益为皈依。后者则以南京首任市长、对南京市政贡献良多的刘纪文为典型。1927年4月刘纪文被国民政府任命为南京首任市长时，同时也是国民党中央执委和市党部指导委员会的主委。履职后，刘纪文频频动用市长职权，在市府内推行自己所制定的“特别党部”计划。至于何谓“特别党部”计划，刘纪文在1927年6月的一篇文章中解释道：

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1704047656 市政府在地位上，在人数上，皆应组织特别党部，吾国以党治国，中央执行委员会，在国民政府之上，可知党务最为重要，故应以最良方面，组织起来。并且应该在市政府各分局里，设置分布，并组建党小组，三十人以下，为一小组，三十人以上，则分为两小组。(97)

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