1704048294 在这种情况下，南京市长刘纪文不得不出面进行解释。刘纪文一方面表示市县合并不会发生任何改变，另一方面又寄语县民幡然悔悟，支持合并。为达到这一目的，刘氏辩称，市方合并浦口和江宁，并非出于增收，反而还会增加在新市区的行政费和建设费，从长远看“首都市政建设之规模十倍于县”，“市民固优于县民者也”，因此从这个角度看，江宁县民不但不应反对合并，反应积极配合。(49)与此同时，南京一些有识之士也声援政府，指出县民对市方的担心和顾虑，实为不必要的误会，市区扩大绝对出于政治需要和城市建设目的，绝没有“经济上的意义存乎其间”。市县合并后，非但不会给南京带来任何好处，还会背上建设县政的包袱。因此市政府的市县合并之议，纯粹是为市政发展的长远考虑，并无垂涎江宁财赋之私欲。(50)

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1704048296 但南京方面的辩解并不足以打消江宁县民的顾虑，反对之声仍此起彼伏。在这种情况下南京市政府的角色尴尬。一方面此前市府信誓旦旦的合并宣誓既已抛出，无可挽回；另一方面事权接收在县民阻挠下又无可奈何。在这种情况下，如果没有第三方即国民政府的斡旋和支持，市政府凭一己之力，势难摆脱困局。于是经市方提议，1928年底国民政府召集古应芬、叶楚怆、嫪斌、赵戴文、陈果夫为调停人，召集南京市政府、江苏省政府和江宁县政府三方召开联席会议进行协调。但该会却因双方争执激烈陷入僵局，无果而终。更令市方失望的是，会后古应芬、叶楚怆、嫪斌、赵戴文、陈果夫五人在呈国民政府的报告中，竟推翻市县合并的原案，认为首都区域暂以城厢内外原有区域及八卦洲为范围。作为交换，国民政府将总理陵园及其他中央直辖之首都市区划入市区，作为南京扩充市区的一期。同时，国民政府应允诺对江宁暂不加税、实行村区自治，同时下令县治限期迁出市区。

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1704048298 显而易见，古应芬等五人所提意见，实际是一个旨在两头讨好的折中方案。此时国民政府既想维护自己在省市间的公正地位，又不愿令市方过于失望，还要稳定县民高涨的抗争情绪。故此案一出，很快获得国民政府的支持。12月19日，经国民党中央第168次中央政治会议议决，决定以上述意见为基础，交由内政部会同省市双方重新划定，至于江宁存废则留待以后再做决定(51)。故从这一结果看，国民政府虽成功解套，但此案不过是一个拖延之计，并未解决根本问题。此后一年半中，国民政府虽屡次在废县上寻求突破，但总因江宁县民抗议和江苏省政府对此问题的强硬态度未有起色。这个结果，对南京市而言，虽有不满，却也无可奈何，所幸的是并没有动摇其捍卫地方利益的决心。1929年初刘氏在一次公开集会中即坚定地表示：“伟大的首都的生命，终不能局限在区区的城厢内外，理论上如此，事实上亦复如此，我们的要求如此，全民的要求亦复如此，所以本市第二期的扩充市区，必须在最短时间内实现，在没有扩充以前，我们诚意接受以前四次变更的暗示，我们当集中我们建设的全力，从事现有区域的发展，我们更准备着伟大的计划，静待第二期的扩充！”(52)由此为半年后的第二次划界埋下了伏笔。

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1704048300 二、《首都计划》出台后的第二次划界

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1704048302 从第一次划分的结果看，厘清市权、扩大市区并未解决，江宁县治也未迁出市区，因此制约首都建设的诸多不便，特别是行政职权方面的影响并未消除。故而心有不甘的市长刘纪文此后曾多次视察省市边界。1929年9月，也就是前述划界后半年，南京市政府向“国都处”正式呈报由其单方面划定的省市界线，此案获得党国元老戴季陶的支持，戴氏认为方案“尚属妥善，包括浦口在内，尤有见地，似可照原议，以利进行”。随后“国都处”在其基础上略作修改，草拟出“国都区域计划图”，并将其载入年底出台之《首都计划》，呈送行政院参考办理。(53)按照这个规划，修订后的首都面积应为855方公里，界限全长11.72公里，南起牛首山、北至八卦洲和江北的常家营、西至长江两岸的和尚路、东至青龙山。“其中旧城内面积约40.9方公里，又中央政治区面积约77580公亩，公园在城内者约6.4方公里，城外约49.92方公里，统共56.37方公里，占全境面积6.6％”(54)。

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1704048307 图67　国都界线图

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1704048309 图片来源：“国都建设技术专员办事处”编：《首都计划》，南京：南京出版社2006年9月，第39页。

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1704048311 新的首都市区既已确定，接下来的便是加以落实。考虑到此前划界失败，特别是江苏省和江宁县的强烈反对，1930年1月国民政府行政院以省市权限迄今没有划清为由，特意再派蔡元培、蒋作宾、宋渊源、李烈钧、钮永健五人，召集江苏省、江宁县与南京市召开省市联系会议，共同协商(55)，并以《首都计划》拟定之“国都界域图”为谈判基础。如此一来，原先并不明朗的划界谈判，突然峰回路转，开始朝着有利于南京市的方向发展。谈至6月，问题大都谈妥，只剩最后省市县交界之大胜关、上新河、江心洲及乌龙山的归属和交割事权问题。但就在大胜关、上新河、江心洲及乌龙山的归属问题上，双方却陷入争执。眼看会谈无法达成共识，情急之下内政部提出暂停会谈，改用公文联系。内政部这样做的目的，一方面可以将省市各自立场分别签注，便于及时知照中央；另一方面也为中央决策预留了充足时间。

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1704048313 鉴于此前划界的失败，国民政府此时采取十分审慎的态度，既不愿“得罪”江宁县民，又理解市方的建设之苦，“顺应”又不甘，只有悬挂起来，以维持现状，未仓促行事。与此同时，省市矛盾的凸显，却将掌理职方的内政部推至前台，但因无章可循，内政部难以判断，坦言：“近年行政制度，改革频繁，各省市县疆界，或因区域变更，不无参错。或因旧界淆混，迭起纠纷。先后经本部会同各省市政府核议勘划，久悬未决之案，不下十数起。只以无一定之标准可资根据，审议时每感困难。”(56)这说明随着此时国内各地纠纷的大面积发生(57)，过去单纯依靠地方调处或由中央政府个别处理纠纷的办法已无济于事。要从根本上消除边界纠纷，就必须由中央制定全盘计划，其中最关键的是要有勘界标准。因此1930年6月12日，经国民政府令准，内政部公布《省市县勘界条例》，明确规定行政区域编制以“土地之天然形势”、“行政管理之便利”等客观地理条件和实际管辖需要为定界原则，具体界线划分以“山脉之分水线”、“道路河川之中心线”等为标准。(58)《省市县勘界条例》的颁行，开启了规范划界和依法勘界的新道路。

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1704048315 《省市县勘界条例》的出台使省市划界有章可循。不久内政部依据条例的相关规定，提出了省市纠纷的解决方案。在方案中，内政部计划将上新河之木厘局、大胜关之税局，各划分给苏省和京市；大胜关一带，自西善桥起经徐家塘前村天德村向西直达江心归江苏，其余部分均按南京市政府划定范围，划入市区；浦口，则按旧商埠为界划分。对于这个方案，省方认为上新河木厘局和大胜关一部分地区虽划为省有，但考虑到上新河木厘局、大胜关地区及大胜关税局本来就是省控或省地，以及大胜关地区可观的税收收入，特别是江宁县最繁华的商业区和工业区及其所带来的田赋、营业税、契税、牙税均出自该区，倘若扩大市区，该县精华势必划为市有，对江苏省特别是江宁县无疑损失巨大。故省市双方对此案的态度截然相反，市方表示接受，省方却极力反对，理由是“大胜关和上新河等地均为江宁县的精华所在，如果将该区域划归南京，则江宁不能生存，且于全省税收有莫大之影响，事实上万难接受，若划去则名存实亡。须请示省政府再回复。”(59)在这种情况下，省市谈判再陷僵局，内政部只好上报中央，请其定夺。不久行政院做出裁决，决定仍按原案进行划界并商量事权交割。6月9日，省市县三方代表接行政院命令继续开会协商，内政部在会上转达了行政院的上述指令。不料，就在三方激烈讨论时，会场外却突然出现县民300多人，以反对市区扩大为由，执旗请愿，阻止代表开会，以致会议搁浅。最后在调解无效的情况下，内政部不得不咨请国民政府暂停会议，重新派员勘察划分省市地界。(60)

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1704048317 与此同时，受县政府和省政府的鼓动，江宁县民众特别是涉及划界之上新河镇、江东镇、西河镇、新河各镇的各地民众纷纷赴行政院举行集会，进行抗议，反对国民政府县境划入南京。县民代表潘子华在集会上公然指出，南京合并江宁乃“自欺欺人”，坚称市方目的仍在窃取江宁财富。(61)6月19日，江宁县钟灵五乡代表也公开发表声明，批评市方“所以要扩大市区的原因，不是建设首都市政，是破坏县的基础，假如为建设首都市政起见，那末就应该把市政办好。”并嘲讽南京城市建设说：

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1704048319 试问现在的南京市近几年的成绩在什么地方？拆的民房不发地价，我不知道，总理的民生主义何在？收清洁捐、街道污秽，臭气逼人，我不知道卫生何在？收乞丐费、游民遍地，我不知道所收捐费何在？费去了几许金钱建设了似平不平的中山马路，似明不明的电灯，似灵不灵的电话，也算是市政的成绩吗？那么民等现在敢说一句，就是市府想增加市财政收入罢了，就是市府想吸收江宁县农民脂膏罢了！如真的为解除农民痛苦起见，就先要减少市民负担，要扩大市的区域，就先要把市政办好，不可徒破坏而不建设！(62)

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1704048321 钟灵五乡的上述抗议很快得到了其他民众的响应。江宁开灵乡代表批评南京方面称“京市成立以来谈到建设除了中山大道建筑外，实等于零。”县泉丹乡乡长、湖熟镇镇长、江宁县第十区南滨乡乡长也纷纷于此时发表声明，反对江宁地区划入市区。(63)此时一直躲藏在江苏省政府和江宁县民背后的江宁县政府也主动出击。此时“国军”编遣会议后急转之下的国内乱局和中原大战的爆发，成为县府叫停市县合并的最佳理由。当年5月，江宁县府透过江苏省政府警告甚至恐吓中央云，如果在中原大战、军事局势未定的情况下贸然划界，恐生民变，“匪共”叛乱亦有可能。此时蒋介石主政下的国民政府正倾力与阎锡山、冯玉祥、李宗仁组织的反蒋联军进行激战，势均力敌，胜负难料。若此时后院起火，势必影响整个战局，这种情况显然不是国民政府愿意看到的，故江宁县的警告可谓切中要害。由于国民政府此时忙于应付各地的军事实力派时起时伏的反对浪潮，对党国内部的省市纠纷也就无暇顾及。几经权衡后，国民政府借口县民反对，下令暂停省市交割，决定待时局稳定后再做处理。

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1704048326 民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） [:1704045393]

1704048327 民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） 第五节　划界析权：省市纠纷的解决

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1704048329 显而易见，从上次划界的结果看，省县挽狂澜于既倒，是暂时的赢家。另一方面，此前数次谈判交涉的经过也证明市方对驱逐省县市内权益和合并江宁的决心坚定不移，更重要的是，省县政府感到划界有利于市方的发展趋势不可阻止，愈发明显。在这种情况下，对省县一方而言，与其“坐而待毙”、被动接受市县合并，不如趁乱及早打算。出于这样的考虑，江宁县政府于上次划界结束后，开始大肆变卖市内学产。1931年9月，市府获悉后，一纸诉状将县方诉至中央，恳请国民政府立即制止此变卖学产的中饱私囊之举，并提请国府转饬省县尽快向市府移交市区内各教育机关和财产的卷宗(64)。但县府对此事态度极为强硬，非但不予收敛，反而变本加厉，藉口维持教育经费，擅自在市内开征柴捐。盛怒之下，南京当局再函行政院，控诉称“（此举）影响市府的营业税收，也违背了国民政府法令，造成南京市商民的额外负担。”(65)要求中央及时采取行动，禁止其非法处置。(66)此时蒋介石大权在握，国内局势也渐趋缓和，此前一直悬而未决之市县划界，特别是议决而未执行之事权交割，令国民政府对省方和县府极为不满。于是1933年初行政院遂令省县当局最晚于当年3月底前将交割手续造册移交完毕。然而，县方却藉口划界面积太广、县民反对，故意延迟造册手续。市方派人进行接收时，县府不仅拒不交割，还提出要全面修改市县边界的无理要求。一时间，你来我往，双方爆发了激烈论战。市长石瑛为此曾特函行政院长汪精卫，谴责县府对既定方案妄加非议并试图推翻成案的企图，指出县府之所以有重划市区边界这样近乎匪夷所思的想法，并非因为造册不易、分割为难，实为便利征收划入市区之田赋，希望行政院能严定期限，勒令交割，以免拖延。(67)与此同时，石瑛的观点也得到了此前曾多次斡旋省市会议、对市方抱以同情的内政部的支持。部长薛笃弼建议行政院，应再行召开省市联系会议。无独有偶，南京市小轮业职业工会、南京市起卸业职业工会等首都社会团体也纷纷上书，抱怨江宁县拒不交割、妨碍市政、窒碍民运。(68)中央政治学校教授刘铀青也发出警告，“市区为市行政权所及之范围，一日不确定，则全盘施政计划一日不能完成。”(69)南京教育界的代表——燕子矶小学校长丁超也呼吁中央加速省市划界，以免沿袭流弊。(70)此时竟连一直抵制市县划界之市县接壤地区的部分江宁县民也改变立场，支持划界。原因是该问题的长期搁置，导致交界区变成江苏省政府、江宁县政府和南京市政府的“三不管”地区，黑恶势力横行，警察假公济私、泄私愤等不法现象层出不穷，个别警员公然骚扰平民，导致社会治安堪虞、人民深受其害，所以一般县民也希望国民政府转饬市县双方从速交割，以免后患。(71)

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1704048331 如此一来，为解决久拖未决的划界纠纷，国民政府饬令再次划分省界，省市县三方的划界协商再度启动。此前一直阻挠并拖延划界和交割的省县当局由于民意转向，此时成为中央、市方和社会舆论的众矢之的。迫于国民政府和社会舆论的压力，江苏省政府和江宁县政府不得不表示“对于已经确定的省市边界已经没有异议”，此举标志着历时数年、波澜迭起的省市划界终于出现重大转折。不过作为前提，省方坚持事权移交应留待江宁县实验期满后再予执行(72)。而省方之所以这么做，目的不外是想藉“江宁实验期满”静观时局变化，最终将此事拖至一个不确定的将来。孰料此议一出，却立即被市府识破。市方认为省方的理由殊难成立，“实在是便利征收划入市区内田赋”。其所称4年之久的实验期，“不仅对于首都市政有很大不便，而且也与行政院的决定不符”。(73)面对市方的指责，新任江宁县长梅思平一面表示尊重已划边界，另一面又强调“南京为政治首都不是经济首都”、“市内建设迟缓，没有余力经营农村”、“都市乡村生活不同”，仍力主暂停执行。不仅如此，梅氏还以江宁处于实验期为由，向中央陈述“仓促划界”所可能带来的后果，指出目前最好的处理方式就是维持原状，暂停划界。在一封梅思平致国民政府的公函文中，梅氏说如果中央现在就施行交割“则（江宁实验县）所规划一切事业将功亏一篑，也必然需要全盘重新改造规划等。而南京市方面，年来正聚精会神，忙于都市建设，现在突然增加数十倍的市区面积，也必须重新制定计划，经济也会受到影响。”(74)此时省市县三方各执一词，互不相让，形势再度紧张，国府态度成为决定此事的关键。就在这个时候，国民政府以“省市划界、交割事权已无可更改，而该意见（笔者注：即梅思平所提意见）有合理之处”为由，宣布暂缓执行。这个结果对南京市政府而言无疑是一个沉重打击。不过国民政府为安抚市府、消除其疑虑，不久又督饬内政部出台多个有关省市划界及事权交割的指示意见，并经省市县三方认可后，最终确定省市划界，并特别声明“经此一议，不再变更”。此后内政部在行政院督促下先后召开省市联席会议，专门讨论具体移交事宜。最终江苏省政府、江宁县政府和南京市政府三方在1934年初就省市划界和移交事权达成最后协议。

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1704048333 根据该协议，原属江宁县、与南京接壤的乌龙山地区全部划入市区；尧化镇划入市区，以该镇附近的天然路线为市县界；仙鹤镇门下坡处划入市区；麒麟门以下以原定的河流为界，但为便于管理，麒麟镇划入县区；高桥镇划入县区；上坊门至麻田桥一段变更界限，改由上坊门至夹岗门以土城为界，而花神庙地区划入县区；花神庙至麻田桥一段以大路为界，路北归市有，而麻田桥村庄全部归县有；麻田桥经铁心桥至西善桥仍照原定界限，西善桥、西善镇划入市区；西善桥经格子桥至娘娘庙与郭村之间一段，仍以旧例为界。河流方面，仍以1933年江宁县疏浚的河流为界。同时双方议定南京市与江浦县的地域分界为：津浦铁路以东九袱洲全部划归市有；九袱洲与柳洲间界限以二漾沟为市县界限；三汊河铁路桥为界，桥南归市有，桥北归县有；九袱洲新屿及邻近的永生洲大部划入市区，九袱洲老屿则划归县域。(75)此后1936年8月28日，国民政府又命江苏省和南京市依照此次双方议定的省市界限树立界标，至此长达9年的省市划界及事权冲突才最终落下帷幕。

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1704048338 图68　1934年最终确定公布的南京市域范围图

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1704048340 图片来源：秦孝仪主编：《革命文献》第92辑，台北：中国国民党中央委员会党史委员会1982年，第86页。

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1704048342 从结果看，南京市政府是省市划界的最后赢家，市域面积由1927年4月建市之初的157平方公里，扩大至1935年的465.95平方公里(76)，囊括7个城区、4个乡区和1个总理陵园区。市区四至大致为：东至乌龙山外廓遗址（沿尧化门、仙鹤门、麒麟门、沧波门和高桥门一线），南至铁心桥、西善桥、大胜关，西至浦口镇，北至长江。全市总面积达465.85平方公里，其中城区面积43.54平方公里，为总面积的9.35％，农村面积422.31平方公里，占总面积的90.65％。(77)划界后的南京全境不仅包括南京旧城，还包括广大乡村和下关、浦口地区。以“现在南京市的范围（论），显然比国府建都以前的旧市区是扩大了。”(78)反观江宁，则损失惨重，不但县治由市区迁到市外东山镇，县境缩小20％，且原有县内精华地段几乎全被划入市境，工商业损失殆尽。(79)然而，从另一个角度看，南京又并非是真的赢家。因为市政府虽终偿夙愿，但为这个姗姗而迟的胜利却付出了九年时间。而在这一过程中，省县事权的未能交割和市县划界的悬而未决，大大延迟了首都建设。更严重的是，此时外患已迫在眉睫，历史留给南京的时间所剩无几，此时距1937年12月南京陷于敌手已不过一年而已。

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