1704048344
另一方面，从前文所述之整个事件的起源看，省市纠纷起始于南京独立建市后提出的厘清事权，而江苏省和江宁县政府则由于权力交割直接关系到其切身利益不肯放弃，由此引发双边纠纷。此后随着双方在税权交割上的激烈冲突，省市纠纷全面激化。为彻底解决问题，市方提出扩大市区，由此产生了新的省市划界问题。而这一问题的提出，又由于民国政局迭变，国民政府态度屡变，始以废县，致省市之争，继而扩大市区，复遭人民反对，而枝节横生、波澜迭起。期间省市双方在国民政府压力下虽有数次达成协议，但迫于江宁民众反对而频生变数，以致长期对立而陷入僵局的省市纠纷更趋复杂。最终省市划界的解决，远非一种因素所决定，而是政治、经济和社会多种因素综合作用的结果。统观这个时期省市纠纷和划界的影响因素，主要有以下几种：
1704048345
1704048346
第一，民族主义。省市纠纷虽由厘清市权而起，但根源却与党国民族主义的滥觞息息相关。1927年国民政府奠都南京后，出于国民政府复兴民族、缔造新邦的需要，南京被党国塑造为一个现代中国的样本，并随即开始在政府强力驱动下进行大规模城市现代化改造，以使其适合于扮演“首都”的角色。国民政府出于振奋国家、提升民族自尊心和自信心的目的，在南京还未做好任何准备的时候便将其推到了现代中国舞台的最前沿。其仓促进行的大规模城市建设和扩大市区，背后主要出于党国民族主义的政治考量，这与国民政府“物竞天择”的国家竞争观紧密相连，并直接导致江宁县民因担心受南京城市建设拖累，对扩大市区长期持反对立场。而南京被列为特别市后，直隶于中央，行政建制上与江苏省不相隶属，也增加了和江苏谈判的筹码。
1704048347
1704048348
第二，利益驱动。利益竞争是省市纠纷的主要根源。对地方政府来说，主要是地方本位立场难以超越的问题。厘清市权和划分边界与地方收益直接相关，涉及省市县利益的重新分配，实质是将共有利益变为独有利益，一方的占有必然是另一方的退出，激烈的对抗与冲突不可避免。南京市政府在市权受损的情况下，必然站在自己立场，“竟有以寸土，予人为觍颜者。”另一方面，对掌握市内既得利益的江苏省政府而言，亦复如此。一旦事权划归市有，乃至江宁划入南京，其既得利益势必受损，故反对划拨最力，对扩大市区阻挠尤大。而对江宁民众来说，主要是负担不均和旧有管辖观念难以克服的问题。南京进行首都建设后，由于建设经费奇缺，市内平民因拆房筑路而导致民生艰难，故在县民看来，江宁划入南京后势必蹈其覆辙，故借口负担加重，多是反对。此外省市边界调整还涉及政府公务人员的权力调整，因旧习难移，也使划界深受影响。
1704048349
1704048350
第三，地方主义。随着近代西学的输入，权利意识的产生不仅提高了一个地区人民的主人翁思想，也使这个地区的政府将维护本地权利为自己的应尽义务，市方对维护自身利益信念坚定。但囿于地方利益，当局竟视“自治”为江宁阻挠划界的理由，不惜将其打断，以致中央所推行之地方自治，本应加强各地相互合作与支持，却受地方主义影响，不意在实践中出现地方政府的画地为牢、畛域自限，导致地方主义大行其道。其次，从国家行政的角度上说，早在1927年8月《南京特别市暂行条例》修订完成，实际就意味苏宁边界划分已经解决，这条界线具有法律效力，南京对于该界线范围内拥有无可争议的行政管辖权，剩下的就是南京市、江苏省和江宁县对涉及变动的地段进行各项权力、档案文书等的交接。但上述江宁民众的激烈反抗却使此案的扫尾工作一直无法进行，以致各项行政权力无法如期交接，最终国民政府只得决定省市边界暂缓划定。这不仅反映了传统中国社会与近代法制进步、制度转型相脱节的尴尬境地，也从一个侧面揭示出地方主义与地方利益间剪不断、理还乱的纠缠关系。
1704048351
1704048352
第四，国家体制。从省市纠纷看，难题除双方纠结于利益得失外，也与国家行政体制息息相关。在党国体制下，国民政府虽标榜中央与地方均权，但实行的却是高度中央集权。在整个中央与地方的权力划分中，“中央与地方均权”、“地方独立”、“地方自治”等概念并无固定边野，其内涵可随政治强权的需要在不同情境下肆意篡改。中央对地方的影响，既有法律与行政指令的规制、约束，也有财政上的支持、控制。在这一背景下产生的国家财税制度，国民政府对地方税收的控制极为严苛，中央权力却不受任何节制，充分暴露出中央集权体制的肆意与专断，客观上导致南京市政府不得不将解决自身问题的希望寄托于省市析权和划界上，激化了省市矛盾。而南京最后取得成功，依据的也并非制度公理，而是中央行政强力，由此凸显了党国体制下地区利益协调的肆意性和专断性。作为中央政府的地方派驻机关，无论市方还是省方，均须仰国民政府鼻息是从。所不同的是，南京仰赖“首都”光环的庇护，取得了胜利；江宁则囿于政治地位上的劣势，不仅损失了土地，还在经济上付出了代价。故从省市划界析权的结果，我们也不难看出威权政治下城市发展的一些特点，即城市发展并不取决于资金、技术、劳力等现代经济因素，而有赖于政治和权力推动。城市的发展规模和发展速度，总与其政治行政地位的高低成正比，政治行政地位越高的城市，规模越大，发展速度也越快。而如果这个城市成为首都，那么这个城市就会在短期内得到超常发展。(80)尽管近代以来经济因素对城市发展的作用不断增强，政府主导仍然是左右大多数中国城市兴衰的关键所在，一些传统政治中心城市的现代化仍高度依赖政府行为。在这一过程中政府被历史赋予了导演和组织现代化的重任，其角色表现的好坏对城市现代化的推进影响巨大。
1704048353
1704048354
第五，政治时局。省市边界的划分属于国家行政行为，这必须在政治安定和国家切实掌握地方的条件下方能稳步实施。国民政府奠都南京后，中央政权虽较为稳固，但军阀割据的局面却并未消除。加上党国内部权力纷争不断、战争频仍，国家几乎宁日。在复杂多变的政治环境中，省市纠纷的解决过程中所遇到的一个难题即为政治生态之变化无常。正如内政部所承认的：“本部职掌全国行政区划，历年以来，经草拟《省市县勘界条例》及《县行政区域整理办法大纲》，呈奉令准通行遵办，并严令督饬各省市县依照部章拟具方案，积极办理，凡此均为整理固有行政区域，亦即系为改革省制、缩划省区之准备。无如各省灾匪频侵、军事未定，当局者畏纷更之多事，民众亦乐仍旧贯而苟安，因之本部原定整理现行行政区域计划未能于最近时期得到相当之成绩。”(81)在这种情况下，国民政府作为双方纠纷的重要协调人和裁判者，其调停态度始终随党国政治形势的变化不断调整，其态度的前后变化从另一个侧面可作为国民党统一中国后革命政权内部纷争剧变的一个缩影。
1704048355
1704048356
总之，1927年南京市政府成立后，官方时常突出南京在全国范围内的重要地位，体现了南京市政府的强烈使命感和政治意识。这些特征后来在市政府厘清市权、解决省市纠纷（特别是发动突然袭击，收回屠牙税一事）上可以看出。厘清市权、解决省市纠纷虽早在市政府成立后就已出台，但当事方各执一见，几经争议，一度搁浅。过程颇为曲折，各方互动也极为复杂，涉及经济利益的冲突、党国派系倾轧、地方主义和地方利益的博弈。省市从此陷入了旷日持久的市权和划分省界的冲突危机中，国民政府为此与陷入争端的省市当局交涉不断。而在地方政府的考虑中，要解决税权和划界问题，就要在法律制度上实现“地方自治”。这导致苏宁之间的地方纷争，不仅在城市行政方面牵涉中央与地方、地方与地方的制度安排，为我们展示了中央与地方、地方与地方以及政府与社会多维度自上而下和自下而上交叉互动的微妙情景，也揭示出政治意识形态、国家体制、民国政治对地方纠纷的影响。一个具有讽刺意味的现象是，在划分省市权限和扩大市区问题上南京此前一直与江苏省政府存在着激烈的矛盾冲突，在这一过程中国民政府常常被南京当局当作一种庇护性力量来求助。但事实上，真正对南京市属利益伤害最大的却是中央。在解决省市纠纷的过程中夹杂着党派之争、地域之争、官民之争，参与者各有理据，但对南京市而言，体会最深的却是市权独立受到了中央干预。整个事件的动态发展，既凸显了近代以来地方主义兴起后省市纠纷的复杂性，也展现出国民政府建立后延续的“单一制”的传统行政管理体制，并可看出政府与社会之间复杂而多元的互动关系及近代城市发展的若干特点。值得一提的是，该问题的解决，最后虽是在国家力量的刚性介入下完成的，但整个过程中国民政府对地方相互协商的大力倡导及充分考虑地方民意，也显示出革命时代处理地方纠纷的方式已不同于封建时期，即更多地考虑到对地方实际的关照，改变了帝制时代的单向服从模式。从这个角度看，国民政府对解决地方纠纷和加强社会控制问题上的进步开放，无疑值得肯定。
1704048357
1704048358
(1) 马饮冰：《首都建设问题》，《道路月刊》第23卷第1号。
1704048359
1704048360
(2) 《南京市政府对省市问题意见》，民国法政学会编：《国民政府市行政法》，民国法政学会出版，无年月，第102页。
1704048361
1704048362
(3) 如市水警、第一造林场虽经省市联席会议议决划归市政府，却始终未能实行，仍由省府代管。更有甚者，半边街图书馆、省立公共体育场、省立通俗教育馆等原先议决应当归由南京办理，后又划归省办。至于学校、工厂、医院、图书馆、税务、边界等各项由于省市尚未展开协商，亦均悬而未决。
1704048363
1704048364
(4) 何民魂：《一年来之首都市政》，见秦孝仪主编：《革命文献》第92辑，台北：中国国民党中央委员会党史委员会1982年9月，第93页。
1704048365
1704048366
(5) 《南京市政府对省市问题意见》，民国法政学会编：《国民政府市行政法》，民国法政学会出版，无年月，第102—103页；马饮冰：《首都建设问题》，《道路月刊》第23卷第1号。
1704048367
1704048368
(6) 蒋慎吾：《近代中国市政》，上海：中华书局1937年10月，第82页。
1704048369
1704048370
(7) 蒋慎吾：《近代中国市政》，上海：中华书局1937年10月，第82—83页。
1704048371
1704048372
(8) 蒋慎吾：《近代中国市政》，上海：中华书局1937年10月，第81页。
1704048373
1704048374
(9) 市长刘纪文曾愤怒的指出：“同一地方，而有两个地方行政机关，尤之上海之有租借地，于行使职权上，难得收统一之效，论上海，固有特殊情形，而南京市区之有县治，今竟历久不迁，实于彼此行政上，两均不便，絮乱系统，莫此为甚，本府对于南京市的自治，原有先全国而完成之宣言，可是像现在诸如此类的困难情形，筹办无方，多所掣肘，当其冲者，实不无遗憾耳。”见刘纪文：《本市施行自治与权责问题》（1929年11月11日），南京特别市政府秘书处编：《刘市长市政报告纪要》，南京：南京印书馆1930年1月，第258—259页。
1704048375
1704048376
(10) 参见徐建平：《政治地理视角下的省界变迁——以民国时期安徽省为例》，上海：上海人民出版社2009年，第197页。
1704048377
1704048378
(11) 《中央关于首都建设之决议》，见秦孝仪主编：《革命文献》第92辑，台北：中国国民党中央委员会党史委员会1982年6月，第174—175页。
1704048379
1704048380
(12) 何民魂：《一年来之首都市政》，见秦孝仪主编：《革命文献》第92辑，台北：中国国民党中央委员会党史委员会1982年9月，第129页。
1704048381
1704048382
(13) 金国珍：《都市财政论》，上海：商务印书馆1929年4月，第152—153页。
1704048383
1704048384
(14) 南京市政府秘书处编：《南京特别市市政公报》第9期，1928年1月31日。
1704048385
1704048386
(15) 《划分国家收入地方收入标准》（1928年11月），中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》（下册），合肥：安徽教育出版社1994年，第207页。
1704048387
1704048388
(16) 金国珍：《都市财政论》，上海：商务印书馆1929年4月，第63页、第67页。
1704048389
1704048390
(17) 《中华名国训政时期约法草案》（1931年5月），中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》（下册），合肥：安徽教育出版社1994年，第604页。
1704048391
1704048392
(18) 《修正监督地方财政暂行法》（1932年12月），中国第二历史档案馆编：《国民党政府政治制度档案史料选编》（下册），合肥：安徽教育出版社1994年，第232—233页。
1704048393
[
上一页 ]
[ :1.704048344e+09 ]
[
下一页 ]