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(27) 据南京官方统计，十年间首都人口由36万猛增超过100万，年均增长9.8％，远高于同时代上海和北京的2％、天津的3.3％、广州的3.9％和汉口的5.2％。参见南京市政府秘书处编：《南京市政府行政统计报告》，无出版社1931年，“自治”第20页。
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(28) 按照1935年政府统计，从事服务、商业及担任党政军警公务人员的人数分别占城市人口总数的21％、12.43％和7.08％，三者合计26万余人，占职业人口总数的41.48％；市内产业工人还不及万人。这种职业结构在1937年统计中虽略有变化，但变化不太大。1937年，全市职业人口中从事服务、商业和政府公务的人员有44万余人，占职业人口总数的46.3％；从事工业的人数为5万余人，仅6.31％。这种职业结构在近代新兴大城市中是比较特殊的，主要表现在从事第二产业的人数偏少。以上海为例，1934年、1936年上海华界人口职业构成中，居首位的是工业，分别为21.79％和21.49％；居第二位的是家庭服务，分别为20.36％和22.39％；居第三位的是商业，分别为9.15％和8.86％；而从事公务的仅0.68％和0.63％。以上数据参见叶楚怆、柳诒徵主编：《首都志》，南京：正中书局1935年，第502页；首都警察厅编：《南京户口统计报告》，无出版社1937年，第52页；邹依仁：《旧上海人口变迁的研究》，上海：上海人民出版社1980年，第160页。
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(29) 刘铀青：《南京市政府实习总报告》（1933年9月），见萧铮主编：《民国二十年代中国大陆土地问题资料》，台北：成文出版社1977年，第61578页。
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(30) 殷体杨：《农村都市化问题》，见殷体扬：《中国市政问题》，出版页破损1941年，第68页。
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(31) 《特别市组织法》，中国第二历史档案馆编：《中华民国史档案资料汇编》第5卷第1编，“政治（1）”，南京：江苏古籍出版社1994年，第126页。
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(32) 主要有税捐收入方面有铺房捐、住房捐、米谷四厘捐、筵席捐、戏捐、花捐、妓馆捐、局票捐、旅馆牌照捐、旅馆营业捐、茶馆营业捐、车捐、花船捐等。
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(33) 南京市政府秘书处编：《南京市政府公报》，第176期，1937年4月，“论著”第74页。
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(34) 这种情形可以完全从南京市长的人选安排中看出，就十年中所历任的六任七届市长中，无一例外，均为国民政府当权者的亲信。以首任市长刘纪文为例，北伐时刘纪文曾先后出任蒋介石总司令部的军需处长、总司令部经理委员会主席、审计处处长和经理处处长。南京定都后，遂被蒋介石任命为南京特别市党部执行委员，7月随即出任南京第一任市长，同时在蒋介石的力保下兼任国民政府建设委员会委员。蒋介石在1927年8月下野时，刘纪文亦离开南京市长职务随行赴日，由此可见当时二人关系之密切。1928年1月蒋介石复任革命军总司令等要职，刘纪文亦随之执掌全军经理。1928年6月北伐完成后，由蒋介石出面安排，7月14日刘纪文又取代何民魂复任南京市长，并从1929年起连任四届国民党中央执行委员。继任者何民魂氏则是在蒋介石1927年失势下野、桂系乘机夺权的情况下，在桂系的大力支持下当选第二任市长。但时间不长，随着蒋本人的再次崛起，桂系的退缩，何民魂旋即去职。而随后的魏道明、马超俊、谷正伦、石瑛等亦得“中枢信任”或以国民党中常委的身份出任市长。参见刘绍唐：《民国人物小传》，（台）《传记文学》第43卷第5期，1983年，第136—137页；南京特别市政府秘书处编：《刘市长市政报告纪要》，南京：南京印书馆1930年1月，第28页；刘铀青：《南京市政府实习总报告》（1933年9月），见萧铮主编：《民国二十年代中国大陆土地问题资料》，台北：成文出版社1977年，第61654—61656页。
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(35) 南京市政府秘书处编：《南京市政》（手抄本）中册，第三编《社会行政》，无出版社，第61页。
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(36) 一些有志于改革市政的人士任期的变更而不能假以时日、展其所长。而政府官员的频繁更迭也使得行政缺乏系统，导致“别人来了，便说以前的计划，那处不对，那处不好，一切推翻，从新再来”。市长为了在任期内尽快出政绩，往往不尊重历史，对前任所制定的计划置之不理，甚至对于前任所积欠的工程账款亦拖延不付。这样一来，无论市政当局怎样热心首都建设，而没有一个系统的长远规划，其结果必然事倍功半。参见张锐：《促进市行政效率之研究》，《市政评论》第3卷第18期；陆丹林：《市政杂谈》，《道路月刊》第31卷第1号；吴嵩庆：《市政同志联合起来》，《市政评论》第4卷第6期。
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(37) 以社会局为例，局长“属四处钻营，左右逢迎，学识既鲜，能力亦弱之人”，“其工作唯坐办公室吸香烟而已。”其他各政府机关“不守时间，不按规章，包庇哄骗”的现象也极为普遍。参见南京市政府秘书处编：《南京市政》（手抄本）上册，第三编《社会行政》，1932年，第63—65页。
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(38) 对于战前十年首都南京的建设成就，1937年7月南京市长马超俊在纪念市府成立十周年大会上曾颇遗憾的总结说“这十年来的时间，对于整个市政建设，虽然已经显著的进展。但距离我们所理想的程度，相差尚远，若比起各国首都，如英国之伦敦，法国之巴黎，美国之华盛顿，日本之东京，还赶不上他们。”参见马超俊：《十年来之南京市政建设》，见《南京市政府纪念成立十周年会议市长训词》（1937年7月—8月），南京市档案馆藏：全宗号1001，目录号1，案卷号374。
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民国首都南京的营造政治与现代想象（1927-1937） 结语 革命时代的新首都与旧传统
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城市的现代化转型不同于以往的任何历史进程，它是传统社会向现代社会的转型，是一个巨大的社会变迁，它要冲破传统农业文明而向工业文明转变，可以说是一个脱胎换骨的过程。但按韦伯等西方学者的标准来审视中国城市，则中国城市自产生之日起，就孕育着巨大的危机。(1)和西方城市的发展路径不同，虽然商业对于中国城市的形成起了至关重要的推动作用，却没有使中国城市走上一条商业化的发展道路，而是由政治取代商业成为主宰其发展的最主要动力。即从中国城市的起源看，作为中国行政统治网络的重要环节和枢纽，城市基本上是以政治统治和军事防御为主要职能的行政中心城市。中国的城市化并不像在欧洲大部分地区那样，是经济变迁进程的自然结果，而主要是帝国政府有意识设计的地方行政中心和军事驻防地，政治功能一直保持着十分重要的地位，城市的兴衰往往与其政治地位的升降密切相关。作为政治中心的城市和首都，可以凭藉政治中心的聚集效应，依靠政治和军事上的优势来积聚资本、劳动力、技术和人口，并获取权威性资源和发展动力。不过，这种政治上的外部利好也自有限度。一旦城市失去政治上的优势地位，城市发展便容易陷入衰落。这种情况虽然在近代以来受到了经济因素的频频挑战，但对大多数内陆政治中心城市，政治地位和政府主导的推动作用仍不可小觑。以南京为例，城市兴衰的历史就一直与城市政治地位的变化有关。当南京作为国家政治中心时，城市建设就会获得突飞猛进的快速发展、经济空前繁荣；而一旦动乱或国家迁都，城市就不免受其影响，大幅波动，乃至一蹶不振。就这座历史名城的近代轨迹论，南京之所以开启并迈向近代化，就与政府的推动引领密不可分。近代先后两次被定为国都的经历，并非取决于南京自身是否适宜，而主要是国内政治发展和权力倾轧的结果。从这个角度看，建都南京，并不是一个地理选择的问题，而是一个符号化了的政治议题。事实证明国民政府虽对外宣示要革故鼎新，但选择国都的历史过程却不过是回归了旨在巩固权力和打击异己的旧的政治传统。
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在这种情况下，国民政府虽然建都南京，名义上统一了全国，但党国内部的政治分歧却并未消弭。所幸的是，政权内各政治派别的权力冲突在严峻的外部挑战面前，显得并不那么急迫。党内各方都认为在外患日炽的情况下，需要建构一个整体的现代国家来建立一个能凝聚民族认同的政治象征，并决定以首都为例，树立有别于异族的民族传统，凸显民族特色。于是，南京自身还未做好任何准备就被党国推到了营造现代中国舞台的最前沿。就这样，出于国民政府复兴民族、缔造新邦的需要，南京被党国塑造为一个现代中国的样本，并随即开始在政府强力驱动下进行大规模的城市现代化改造，以使其适合于扮演“首都”的角色。然而，从整个城市的发展规划看，我们却不难发现该设计规划出台前后所凸显的政治意涵：
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首先，南京城市的规划设计与民国政局的变化，特别是党国政治权力的斗争息息相关。1927年国民政府奠都南京后，出于复兴民族、缔造新邦的需要，国民政府罕见地以国家名义成立一个专责设计机构，并诞生了近代以来中国第一部较完整的城市发展方案——《首都计划》。从制订的背景看，该计划凸显了“国家构建”的意涵，是有史以来第一次政府主导下的城市规划。而在《首都计划》出台前，南京市长何民魂在城市发展方面就已有不错的想法，但建设方案落实却因桂系失势而胎死腹中，其间所呈现的“国家”与“地方”的复杂关系令人深思。而《首都计划》出台后，城市规划也迟迟未定，本来早有定论的“中央政治区”选址一事因政治权力斗争频生变数，引发党国高层的争议。争议的原因，主要在于孙科和蒋介石对南京城市规划和设计的兴趣。而孙科和蒋介石之所以会对南京城市规划有兴趣，因为在他们眼里，“首都”是一种象征性的政治资源。如同他们常常利用“孙中山”和“孙文主义”来争夺“中央”的统治合法性，并用“中央”授予的各种命令对全国发号施令一样，在党国高层的政治竞争中，掌握“国家”这一象征性“资本”，被认为具有“挟天子以令诸侯”的作用。由此可知“国家”虽已成为虚悬特征，但在政治强权寻求政治控制和形塑其合法性等方面仍具有不小的吸引力。无论孙科对“中央政治区”建造在紫金山南麓的设计安排，还是蒋介石、刘纪文对孙科方案的设计阻击，实际都裹藏了政治强权掩藏在技术外表下的权力企图。而在这一“意识形态——权力”的建构过程中，作为《首都计划》主要内容的“中央政治区”的地点也并非一成不变，而是随着权力的变化不断发生改变。由此可见，这个“现代”的产物、由西方引入的城市设计，进入中国后，实际并不靠“现代性”的科学和理性的论证实现，而是以实力较量和权谋运用为依归，体现的仍是封建时代权力争斗的“旧传统”。这导致国家虽欲通过建立新都强化民族的向心力和凝聚力，却因派系斗争助长了党国内部的分离倾向。城市规划的技术性、艺术性、法制原则在党国高层的权力争斗中被弃之一旁，设计方案取舍完全视个人选择和政治好恶而定，暴露出威权体制下的重大决策的肆意性和专断性。
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其次，《首都计划》内容也折射出国民政府的民族本位主义。《首都计划》中“传统化”的建筑造型和刻意凸显党国体制的区位布局，不仅想要从空间位置的布局上凸显“党”在“国”上的特殊空间政治含义，还对外展现了当局的文化保守主义心态。特别是在城市建筑样式的选择方面，城市风貌重新回归到帝制时期的“体”、“用”格局。前者表明何为中国？中国与世界的内外限界；后者说明怎么做？采用何种手段和方式达到前一个目标。显然西方文明被引入的目的只是为了实用，现代的知识和技术只是屈居次要的“非中心”位置，即回归到了旧的中学为“体”、西学为“用”的格局。由此不难看出，国民政府在文化上非常自信，迷恋于中国文化的传统价值，他们所追求的不仅是和西方平等，而是意图超越，决心在建筑领域将西方物质文明纳入中国文明，他们这样做的目的是旨在保留中国文明相较西方文明更优越的地位。这样，在首都南京的城市建设中我们所看到的实际是一种文明折中主义，即在城市建筑领域用西方的技术将中国传统文化表现出来，用西方文明的某些东西来装点中国传统文明。国民政府虽对外标榜“现代”，内心思考的却是如何将西方技术表面化，以便与中国传统相结合，保存中国的传统文化，并力图使这种为西方文明所包裹的固有文化为中国人所接受。
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由上可见，城市规划虽是从西方传入，代表“现代”，但实际操作和运行的潜规则及其政治文化土壤却完全是本土的、传统的。这说明中国从传统“帝制”向现代“党治”的转型中，变得只是外在形式，更多不变的则可能存续在中国数千年的深层社会结构和政治文化中。从这个意义上说，国民政府的城市现代化努力，其实不仅是技术层面的革新，更多的是封建时代加强统治、打击异己和传承文化这些古老传统的现代延续而已。
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1929年底《首都计划》出台后，南京在国民政府的直接推动下迅速崛起，逐渐具备了一个现代化城市的雏形，城市建设突飞猛进，工业、社会、经济等都呈现出近代以来少见地欣欣向荣的景象。与此同时，官方颠覆了城市旧的空间形态，对城市空间进行了重构，市内原本较落后的北部瞬间变为宏伟壮观的国家统治中心和新的城市中心，而南部的旧城中心则出现被边缘化的态势。这种城市重心由南向北转移的原因，显然是国家权力在城市空间内进行流动和发挥作用的结果。在该过程中，国民政府试图将自己的权力和意识形态渗透到处于“中心”地带的城市空间里，城市空间遂由此蜕变为国家权力的操演场域，空间的命运取决于权力。空间成为了权力逞能的场所，是权力流通的媒介。
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伴随着南京城市的日新月异的发展，城市现代化不仅意味着物质建设的巨大成功，也促进了“现代”的市民社会的形成。然而，市民社会的出现，并没有为城市建设起到积极作用，反而给南京的城市现代化带来了新的阻力。现代化虽然为南京带来了城市硬件条件的改善，但这种“现代化”却遭到了在拆房筑路中自身利益受损的市民的强烈反对，并演化为一场旷日持久的社会抗争。从问题的形成看，一方面固然与市民“见识浅薄”、“图谋私利”、“缺乏奉献精神”有关，另一方面市民攻击官方“罔顾民意”、“不恤民生”、“欺压平民”、“做事不留余地”也是事实。危机出现后，解决事件的主导权掌握在政府手中，政府虽有意识的实行包容劝解的政策，但市民自发组织的社会抗争仍极为活跃。官方捉襟见肘的处置能力和冥顽不化的僵化态度，不但未能及时疏导社会不满，反而增加了市民对政府“违法殃民”、“倒行逆施”、“仇视吾民”、“坐视人民生死于不顾”、“为军阀所不敢为”、“为少数人利欲”的负面看法。而政府在问题出现后，虽竭力宣传“为建设而破坏”理由的合理性，却难掩政府独裁包办的事实。从整个事情的来龙去脉看，凡事都由政府片面决定，人民却无权参与，是问题的根源。不难设想，如果官方将社会纳入决策体制，而非排斥其参与，则发生这样事件的可能性就会很小。反之，民众就可能铤而走险，把整个社会搅得天翻地覆。在这个过程中，官方虽反复强调国家发展离不开稳定的环境、社会的理解和市民的支持，却没有意识到，稳定不仅是社会中不存在政治冲突或社会运动，还意味着官方需要不断提高将社会矛盾和冲突纳入制度轨道的能力，即提高执政能力的宏旨要义，从而才能消除大规模的、有强烈破坏性的动乱或革命性运动发生的可能性。从这个角度看，官方对整个问题的认识和处置乏善可陈，并不具有“现代”的意义。不过，值得注意的是，从社会反对的内容和范围上看，南京与西方先进地区的民间抗争已逐渐趋同。换言之，这些社会团体组织的民间抗争，一定意义上也是衡量南京城市“现代化”程度的一个重要指标。特别是市民在社会抗争运动中为维护自身权益敢于向官方抗议，官方也并没有进行严惩，这说明“民”的象征性政治意识因“民国”这一国家形象的树立得到强化，而在与政府的博弈中具有了一定的政治地位。各方在相互博弈中对“民权”、“民生”等意识形态话语——这一非政治的力量加以有意识地利用，说明其作用未可忽视，体现了社会的进步。故从这个角度观之，首都营造过程中社会的多元开放和政治生活上的进步包容，也是事实，凸显了城市发展转型中的“现代”成果。
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另一方面，民国时期是一个新旧交替的历史时期，这时期的城市发展也不可避免的受到了这个大时代背景的影响。随着近世以降西方对中国社会影响的增大，近代中国不仅政治机构、经济组织、文化心理，乃至城市面貌都相应地发生了这一适应“现代化”进程的改变，与此同时，传统制度和维持这种制度的思想文化也遭到越来越多国人的指责。但客观来说，北伐成功后，新政权的建立并没有将过去旧的社会文化和社会结构完全扫入历史，革命后的新体制并不比旧制度更加优越。从南京首都建设的过程我们就可以看到，首都营造中出现的很多问题实际就是旧传统在新时期的进一步延续和体现。虽然南京迈向现代化的道路已清晰可见，但城市现代化的发展还是受到了传统的中央高度集权的国家体制的连续阻击。
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首先，中央高度集权的权限设置限制了南京市政府的施政。南京地处党国中枢，市内政治生态复杂，市内存在国民政府、江苏省政府、江宁县政府和南京市政府四府并立的情况。以权势大小论，市政府为首都“最小机关”。在这种政治环境下，南京市政府市政方针的贯彻落实举步维艰。一切庶政，均推行不易。南京虽然被中央辟为首都，有时可以利用自己的政治地位赢得地方各省和地方城市都无法获得的政治和经济利益。但中央对市政府的政策往往是“既给又拿，用左手给，则用右手拿回来，用右手给，则用左手拿回来。”从南京市政府的行政体制看，国民政府剥夺了南京的城市规划权、公安行政权以及对市政府进行有效的人事控制，显然意在强化对“首都”的控制，折射出其意欲将城市各个方面都置于其控制之下的专断心态。而党国政治局势的变化，也影响了南京市政府的人事任命，特别是市长的任免。这种变化对南京城市建设至关重要，特别在争取地方权利、解决与江苏省的纠纷、扩大市区等问题上表现尤为明显。传统裙带关系、人际网络和政治变故成为决定市政府人事结构的主要因素，导致官员难以专心致志于政事，无法造就一个“现代”的官僚阶层，即中央政府能理想地控制并具有高度行政效率和职业化素养的合理专家集团。因此从新政权的官员的现代化、职业化的角度论，革命虽结束了一个四分五裂、各自为政的旧时代，国民政府却并没有创建起一个新国家，官僚并不是专家性的职业官员。事实上，党国高层的各政治强权如同帝制时期君主把国家作为自己的私产来对待一样，只把地方政府官员视为是自己的“属物”，把“公”变成了“私”。
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其次，首都建设中一直存在的经费问题，也暴露出不合理的“传统”的政治体制。虽然国民政府为解决建设经费问题，制订出了一份资金分配计划，但实际落实却非常困难。之所以问题会出现，一方面是因为国民政府自身财政状况日趋恶化，国债发行不力，中央只能为其提供数额有限且极不稳定的补助款，国民政府无力筹集建设所需经费。另一方面，经费不足也与中央离心离德之各省政府的冷眼旁观、漠不关心不无关系。但更深层次的原因是由于不合理的国家制度。在建立政权后，国民政府虽致力于国家的全面复兴，吸纳了众多经过现代专业训练的社会精英作为政府官员，国家制度也呈现出了明显而积极的转变。但在这个古老的东方国度，官僚行政体制管理国家长期盛行，历史上存续悠远的中央集权传统根深蒂固，大一统特别是中央集权式的国家行政管理体制于改朝换代、政权新旧交替后，仍是一个政府在统一而辽阔的疆域上所建立社会和政治秩序的主要手段。南京市之所以出现财政危机，就是国民政府实行的过于集权、苛索过甚的国家税收体制造成的。自上而下、令行禁止的法律和中央集权的旧的政治传统赋予国民政府特权以决定国家政策，国民政府主导着被置于其统治之下的地方的经济命脉，任何明显有利可图的活动（特别是税收），都会受到中央的盘剥。地方城市特别是“首都”，在政治上并不能像现代国度里的城市享有与中央平起平坐、独立自主的权利。而当1930年代内政外交困境加剧时，国民政府出于维护中央权威、保护领土完整的需要，又进一步强化对国家利益而非地方利益的追求。为扩大国库收入，国民政府利用强权，在划分中央与地方的权限时刻意强调中央对地方税权的控制，导致地方税权被极度限制，南京税源大量被划为国有。为此南京市政府虽进行抗争，却被国民政府轻松击败。此后整理财政、裁员减政虽暂时缓解政府困境，却并不能够解决问题。事实说明，中央政府对地方政府税权的肆意侵夺，不可能发展和奠定南京城市现代化的基础，阻碍了南京从落后到现代的转变进程，并由此导致省市间因为税权问题冲突不绝如缕。在这种情况下，加之同时期愈演愈烈的党国内部分裂和不期而至的外国入侵，南京城市建设的成效并不乐观。
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