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国务院发展研究中心金融研究所副所长巴曙松认为，截至2009年年末，中国政府总负债为15.7万亿元，约占2009年GDP的48％，债务风险较小；地方政府债务率约为130％，仍处于较合理水平。但人们仍有理由为地方政府总计达2万亿元的问题贷款感到忧虑。不过，上述那位支行行长说：大不了由财政买单，地方发债冲抵。实际上就是当地人民买单。
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地方融资平台的显性债务，多数是用于城市建设。许多地方政府敢于负债进行城市建设，就是用地方融资平台公司（城投公司）的土地作抵押，或者寄希望于靠土地收入来还债。所以说，土地收入既是许多地方城市建设的重要资金来源，也是其偿还地方融资平台所欠债务的重要资金来源。这再次证明了土地收入对地方政府的重要性，客观上也令地方政府具有保护高地价的动力。
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无论地方融资平台总债务是2010年6月月末的8.42万亿元，还是2011年的11万亿元，这些债务问题的解决，仍然必须仰赖于房地产市场的发展，仰赖于土地收入的源源不断及其再创新高。不知不觉，它又带我们走入了地产GDP主义的恶性循环。
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第3节 根子在于土地招拍挂制度
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❶ 影响力仅次于1998年房改？
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地产GDP主义的源头是土地招拍挂制度。
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国土资源部2010年2月3日公开发布的统计数据显示，1999～2008年，全国土地出让收入累计5.3万亿元。而2009年，中国土地出让合同价款收入为1.59万亿元（财政部公布的1.42万亿元是当年实得收入），2010年土地合同价款为2.7万亿元。1999～2010年这12年的土地总收入已达9.6万亿元。其中多数为2004年土地出让实行“招拍挂”以来所获得。
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2010年11月12日，国土资源部土地利用管理司地价处处长刘彦在人民网强调，土地出让采用的招拍挂制度不会有很大改变。到目前为止，没有比招拍挂更好的制度。也就是说，这个作为地方政府生财之道的制度核心不会改变。
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土地价值的挖掘，是近五六年才蔚为壮观。在曾经长达近40年的时间里，土地的商品属性一直在沉睡。1987年12月1日，深圳首次土地使用权拍卖会（违宪），结束了我国土地使用行政划拨，无偿、无期限使用的历史，直接推动了1988年《中华人民共和国宪法》的修改和新的土地管理制度的建立。
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土地商品属性的唤醒，让许多城市找到了撬动城市建设的宝贵资金。陆家嘴就是这样发展起来的。但是，1988年以后10多年时间，虽然《土地管理法》授予了地方政府一个金饭碗，但全国各个城市尚未发现，土地出让仍以协议方式为主。
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协议出让的弊端是显而易见的。最为人们诟病的，是它为利益相关方的土地寻租提供了方便之门。倒在土地市场上的官员，不胜枚举。这样的故事直到今天依然在继续，只是更加隐秘罢了。案例虽然少了，但单个数额在剧增，动辄就是上千万元。
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改革土地协议出让的呼声，催生了新的制度。
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1999年1月27日，国土资源部《关于进一步推行招标拍卖出让国有土地使用权的通知》要求：“今年，商业、旅游、娱乐和豪华住宅等经营性用地，有条件的，都必须招标、拍卖出让国有土地使用权。”
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2001年4月30日，国务院《关于加强国有土地资产管理的通知》要求：“各地要大力推行土地使用权招标、拍卖”，“商业性房地产开发用地和其他土地供应计划公布后同一地块有两个以上意向用地者的，都必须由市、县人民政府土地行政主管部门依法以招标、拍卖方式提供”。
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2002年5月9日，国土资源部第11号令《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》规定：“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让”，“同一宗地有两个以上意向用地者的，也应当采取招标、拍卖或者挂牌方式出让”。这就是那个让潘石屹认为是“新土地革命”的文件。
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国土资源部、监察部分别于2002年8月26日、2003年4月2日下发《关于严格实行经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让的通知》、《关于开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作方案》，督促各地于6月月底以前建立土地使用权招标拍卖挂牌制度。
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由于土地协议出让的历史遗留问题较为复杂，不少地方久拖不行。
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2004年3月31日，国土资源部、监察部发出《关于继续开展经营性土地使用权招标拍卖挂牌出让情况执法监察工作的通知》，要求对土地出让的所有历史遗留问题，必须在2004年8月31日前界定并处理完毕。8月31日后，不得再以历史遗留问题为由采用协议方式出让经营性土地使用权。业内称之为“831大限”。国土资源部为此多次召开座谈会和电视电话会议作出部署。也就是2004年9月1日以后，土地使用权招标拍卖挂牌制度（简称土地招拍挂制度）得以在全国建立。
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有时候，金钱的力量要大过行政的力量。1999年1月到2004年8月，国土资源部用了5年时间，发了一个又一个部文，后来还把监察部拉进来，才勉强建立了一项新的土地制度。但我认为，土地招拍挂制度的建立，最终还是靠金钱之手的力量。一幅土地就能卖出几个亿，甚至十几个亿，哪个市长能抵挡得住它的诱惑？
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土地公开出让这个金饭碗的功能，终于被所有城市发现。目前，以协议方式取得土地的地产商或者投资机构仍然不少，且多在当地有通天的本事，但经营性用地的公开出让已逐渐占据绝对比例也是事实。2009年，全国招拍挂比例达到85％。如今，即使是在我的老家，中部小小的县城，卖一幅几亩的土地，也都是招拍挂。
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2004年9月1日以后建立的土地招拍挂制度，主要是运用于住宅和商业用地，而工业用地仍以协议为主。2007年国土资源部公布《招标拍卖挂牌出让国有建设用地使用权规定（修订草案）》，工业用地被列入土地招拍挂范围。2009年8月，国土资源部、监察部出台《关于进一步落实工业用地出让制度的通知》，再次催促各地将工业用地出让纳入该制度。工业用地全面纳入招拍挂制度的大框架内，是迟早的事。
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本章讨论土地财政一开始，我就列举了大量数据，证明列入政府性基金的土地收入，是地方收入最重要的来源之一。在全国层面，土地收入可能相当于财政收入的20％～30％，而在许多城市，则可能相当于40％、50％甚至更高。
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我并已揭示，土地收入这笔巨款，可以让地方政府干很多大事，修完大马路修地铁，建完大广场建机场，以及其他数不清的大工程，都可将土地收入列入“城市建设”项目来支出。没有这笔收入，市长的政绩会黯淡许多。
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将这个收入来源固定下来的，就是土地招拍挂制度。该项制度全面实施5年多以后，并不是没有改革的呼声。国土资源部政策法规司司长王守智2010年7月26日称，国土资源部将进一步修改“招拍挂”制度，但招拍挂制度的方向不会改变。这项制度的“修改”，尚未在拟议修改的《土地管理法》中体现，一些地方，如北京正在尝试，土地出让更多采用招标方式，而不是挂牌和拍卖方式，随后在2010年11月还对地价设立上限。
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我相信，即使国土资源部想改变这个招拍挂制度，也必将受到地方政府的坚决抵抗，其难度正如当年国土部推行该制度一样。地方政府对土地财政的依赖，本质上就是对招拍挂制度的依赖。
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