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以经济适用住房规模最大的1999年、2000年为例。1999年国家下达的经济适用房建设投资计划为1901.32亿元，实际完成投资437.02亿元，不足计划的1/4，占全国商品住宅投资总额4103.20亿元的10.65％；2000年国家下达的经济适用房建设投资计划为1889.37亿元，实际完成投资542.44亿元，不足计划的1/3，占全国商品住宅投资总额4984.05亿元的10.88％。其他年度占商品住宅投资的比例均为10％以下，至2004年，已降至4.61％，同比负增长2.5％。
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很显然，从提出“建立和完善以经济适用住房为主的住房供应体系”的1998年，到最后下达全国性计划的2004年，经济适用房从来没有占据过住宅供应主体的地位。最多的两年也不过是占商品住宅投资10％多一点，离50％还有相当遥远的距离。
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历史总是相似的。2011年似乎正在向1998年致意并回归。2011年全国保障房建设任务为1000万套，以最低每套55平方米计算，建筑面积为5.5亿平方米。一般来说，住建部要求当年基本建成50％～60％，即约2.75亿平方米至3.3亿平方米。
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历史又不会简单地重复。2010年保障房任务一定会如期、超额完成。眺望2011年，即使各地怨言很多，恐怕也会在上报的数据里完成各自的任务，即开工1000万套、基本建成50％以上的保障房任务。加上2010年结转的项目，可能超过3.3亿平方米。
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3.3亿平方米的保障房，意味着什么？根据国家统计局数据，2010年全国商品住宅竣工面积为6.12亿平方米。预计2011年商品房和商品住宅竣工面积将与2010年持平或略低。以此比较，2011年实际建成的保障房面积将超过住宅竣工面积的50％，是不成问题的。2012年亦类似。
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如果将中小套型普通商品住房纳入，那么，它们合计将占据整个住房供应体系的主体。到2012年，正式的文件就可以这么表述：“建立起以保障房和中小套型普通商品住房为主体的住房供应体系。”这也呼应了1998年23号文件。
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但是，人们仍然会怀疑，目前这样以补课式、运动式的方式来建设保障房，恐怕不是长久之计。投入又大，资金来源有限，地方政府会有怨言。要从根本上解决问题，还得从政策框架和制度体系方面进行完善，最重要的还是尽快立法。
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2010年11月8日传来消息，据全国人大财经委员会透露，住房和城乡建设部已形成基本住房保障法征求意见稿。该稿规定了城镇基本住房保障标准、范围、方式，保障性住房的规划、建设与管理，住房租赁补贴，土地、财政、税收与金融支持，基本住房保障的组织落实，农村住房保障制度。我个人建议，该征求意见稿应向全社会公开征求意见。
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保障房的制度框架如果能以法律的形式确定下来，那么，保障房建设规模和资金来源这些问题就将迎刃而解。对于地方政府来说，保障房建设就是一种法定责任，那时再叫苦叫累只能说明他们失职。
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值得提出的是，倘若各级政府的财力都向保障房倾斜，使2010～2011年这种大规模的保障房建设，2011年以后仍能够再坚持5年，届时，整个房地产市场的格局都将发生颠覆性或者说根本性的变革。保障住房的覆盖面将不断扩大，到2016年，城镇居民的住房问题基本都能得到解决。
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所谓“基本解决”是指，引用国家发改委副主任徐宪平的话是指，低收入家庭租住廉租房，中等偏下收入住房困难家庭租住公租房，中高收入家庭购买或租住商品房。这是多么理想的住房市场。这也是1998年国务院23号文件梦补寐以求的住房格局。
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第5节 以公租房替代经济适用房？
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北京市是保障房类型最全的城市，限价房、经济适用房、公共租赁房、廉租房，全都有。廉租房是必须坚持的，提供给最低收入家庭居住，这一点没有异议，但经济适用房和限价房一直备受争议。2010年9～11月北京市媒体披露的几起限价房内部团购和配售事件，便暴露出了一些弊端。
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我个人认为，在北京、上海等极少数房价特别高的城市，可以建设少量经济适用房和限价房，但必须建立严格而透明的准入机制（包括建设和配售环节），坚决防止公权力的介入。有条件时经济适用房和限价房均应退出。在绝大多数城市，应取消建设经济适用房和限价房，而改为货币补贴，直接发放到户。与此同时，大力发展公共租赁住房。
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值得注意的是，2月27日，温家宝在中国政府网、人民网回答网友提问时，特别强调了保障房的范围是以公租和廉租房为主，再加上棚户区改造，“不要走偏方向”，只字未提经济透用房和限价房。3月7日国家发改委负责人回答记者提问时也未提及经适房和限价房。我个人曾经猜测，在政策导向上，保障房已经转为以公租房为主，经济适用房和限价房可能面临逐步退出的趋势，这正是多位经济学家所竭力倡导的。但3月9日住建部副部长齐骥说，还有一些城市正在建设较大规模的经济适用房和限价房。有关部门传来的信息并不一致或者说有些矛盾。
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发展公租房，江苏省常州市的做法可资借鉴。
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2009年2月，常州对建立于2004年的经济适用房制度进行重大改革，不再建设经济适用房，而是对符合条件的经济适用房申请家庭，每户发放8万元的购房货币补贴。这就是多年来部分专家所呼吁的变暗补为明补，变“补砖头”为“补人头”的做法。据介绍，有万余户常州居民享受该政策。
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常州市2001年起实行廉租房制度，与全国其他城市一样，廉租房制度是不能放弃的。我着重介绍的是它的公共租赁房制度。
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常州市2007年制定并实施《常州市市区住房保障规划》，是全国首个将公共租赁住房纳入住房保障规划的城市。2009年年初，在“财政预算安排一块、土地出让划出一块、公积金收益提出一块、社会捐赠筹集一块”的基础上，常州市成立公共住房建设投资发展有限公司，注册资本为10亿元，政府向投资公司注入3000亩土地资源。这使得该公司具备了获取银行贷款的良好条件，融资总额达到30亿元。2009年已投入16亿元。
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2009年常州市新开工建设公共租赁住房和廉租房4000套，2010年将建设2000套。截至2009年，该市向社会收购租赁房源2500套，2010年计划收购1500套。这样，到2011年，总计有1万套以上的公共租赁住房和廉租住房实物房源投入使用。这在常州这样的城市，是一个了不起的速度。
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长沙、沈阳和江西新余也采取了货币补贴办法。我个人认为，常州在公共租赁房方面的做法，值得中等城市（二三线城市尤其是三线城市）借鉴，甚至效仿。
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有些80后，尤其是85后朋友，看到保障房的话题就跳过去，以为与自己无关。但是，有迹象表明，一些城市正逐步将大学毕业生纳入公共租赁房的保障范围。譬如，常州公共租赁房主要面向廉租房和经济适用房之间的夹心层，同时也将毕业不满5年的大中专毕业生纳入其保障范围。
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最具突破性的是重庆。2010年7月1日实施的《重庆市公共租赁住房管理暂行办法》，将“大中专院校及职校毕业后就业和进城务工及外地来渝工作的无住房人员”，均纳入公租房保障范围。重庆市市长黄奇帆已经宣布，从2010年起重庆每年新建1000万平方米公租房，3～5年内其建设总量将达4000万平方米，按人均20平方米计算，可解决200万人的住房问题。这是公租房建设规模最大的城市。
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《上海市发展公共租赁住房的实施意见》2010年9月正式颁布实施。上海市住房保障和房屋管理局住房保障处处长李东介绍说：“上海的《实施意见》与外地最大的不同就在于，把公租房的申请对象扩大到了非本市户籍的广大外来务工者。只要是持有《上海市居住证》，与本市就业单位签订一定年限劳务或工作合同，并且符合人均住房建筑面积低于15平方米的都可以申请公租房。”
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北京市海淀区2010年10月11日开始接受廉租房、经适房、限价房和公租房摇号申请，其中公租房2385套，这是北京市首次配租公租房。北京市尚未向非户籍人口开放公租房，但我认为，北京市应该像上海那样，将持有北京居住证和连续缴纳社保到规定年限的居民，包括大学毕业生，纳入公租房保障范围。希望在2012年以前能解决这个问题。
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