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城镇化转型：融资创新与改革 城镇化转型——融资创新与改革
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中国金融四十人论坛课题组 著
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中信出版社
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城镇化转型：融资创新与改革 序言 加快健全规范透明可持续的城镇化融资机制
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城镇化是现代化的必由之路，对全面建成小康社会、加快推进社会主义现代化具有重大意义。党的十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出：“建立透明规范的城市建设投融资机制，允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道，建立规范合理的中央和地方政府债务及风险管理预警机制。”2015年起执行的新《预算法》，也对地方政府债务管理做出了法律调整。这些规定既为城镇化融资开辟了新的渠道，也为健全城镇化融资机制和深化相关改革指明了方向。
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城镇化融资问题的本质
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市场经济下，任何融资问题都不能凭空产生，都要有稳定可持续的未来收入做保障。城镇化作为工业化的必然结果，其融资的未来收入保障，本质上是人口、产业在特定空间集聚所带来的土地增值、税收、使用者付费增多等城镇化红利。这样看所谓城镇化融资问题，无论是融资需求的规模大小、期限长短，还是融资供给的可得性和融资成本，最终都取决于特定地区城镇化质量高低所决定的未来收入规模及稳定性，具有很强的内生性。基于此，一个好的城镇化融资机制，应该能够在城镇化质量和融资可得性、融资成本之间建立起有效的内在联系，实现二者的良性互动，既不会因此增大财政金融风险，也不会因过度融资助长粗放式的城镇化。
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完善城镇化融资机制的紧迫性
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与发达国家所经历的一二百年城镇化过程相比，我国城镇化起点低、发展快、人口转移规模大，亟须在基础设施、公共服务等方面进行大量投资。据有关方面估算，目前我国城镇化率为53.6%，如果把户籍人口及相应的公共服务因素考虑进去，又远低于这一比例，预计2020年城镇化率达到60%，由此带来的投资需求约为42万亿元。这么大的资金需求，单靠财政投入显然不行，必须要有规范可持续的多元化融资机制。
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从实践看，我国城市基础设施等城镇化建设的资金筹措方式，是随经济金融体制改革逐步变化的。从1979年开始，国家开始在基建投资领域领域实施“拨改贷”试点；20世纪90年代分税制改革和政策性银行设立，进一步推动了城市基础设施融资的市场化。经过多年改革发展，目前城镇化建设融资已大大突破了传统的单一财政投入模式，融资平台借款、城投债发行、公私合作、资产证券化等市场化融资渠道明显增多，对改善城市基础设施供给和稳定内需都发挥了积极作用；同时整体债务率尽管上升较快，但仍处于国际安全水平，并且平台债务主要用于投资而非消费支出，具有一定自偿能力。
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在看到改革成效的同时，存在的问题也不容忽视。首先，现行融资机制缺乏必要的风险约束。过去一个时期，一方面地方政府具有较强的融资动机，另一方面受《预算法》限制又不能直接发债，转而通过融资平台负债，债务主体和资金使用主体脱节，大量地方政府性债务游离于预算管理之外，信用主体模糊、偿债责任不清导致债务增长较快。两次审计（2010年、2013年6月底）间隔的短短两年半时间内，省市县三级地方政府负有偿还责任的债务余额就达到105 789.05亿元，比2010年底增加38 679.54亿元，年均增长19.97%。从偿债资金来源看，也存在过度信赖一次性土地出让收益等问题，缺乏财产税等稳定的地方税收入，土地资源过度超前开发、高地价、高房价、“新官不理旧账”等问题不容忽视。近年来，随着融资平台向银行贷款受限，各类风险更隐蔽、成本更高的影子银行融资大量涌现，债务隐性化、融资不规范、刚性兑付等问题较为突出，金融市场正常的信用筛选机制受到扭曲。
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其次，现行融资机制的不足已影响到城镇化质量。一方面，一些大城市和特大城市基础设施供给、公共服务跟不上人口转移速度，各种“城市病”日益突出；另一方面，一些中小城市盲目扩大建成区面积，城市建设、住房建设过度超前，“鬼城”、“空城”频现，加之大量工业用地的廉价使用，耕地被大量占用，浪费严重。从融资机制角度看待上述问题，无论是大城市建设的供给不足，还是中小城市建设的供给过度，本质上都是目前城镇化融资机制市场化程度不足的反映。一个地区城市建设的融资可得性、融资成本，与其人口、产业集聚的内生融资需求有一定脱节，市场经济下融资机制本应具有的优化资源配置功能没有得到充分发挥。
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市政债等是规范透明、约束力强的城镇化融资机制
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从国际经验看，地方政府发债虽非唯一融资方式，但其公开性带来的市场约束，偿债来源和城镇化红利释放（土地房产增值、使用者付费和税收增多）形成的互动，以及对公共财政透明化、阳光化、健康化的推动，早已被实践广泛证明。
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市政债的广泛应用并非偶然。首先，市政债融资的借、用、还主体统一，并主要用城市公共服务改善带来的财产税（房地产税）和使用者付费偿还，融资可得性、偿债资金来源和偿债激励保持一致，地方政府自身就有动力约束风险。其次，市政债期限通常较长，既能较好地满足城镇化建设的长期资金需求，也能在较长时间内分摊财务成本。相反，近年来我国地方政府性融资的债务期限远短于投资回收期，融资平台在金融市场上不断进行“融资倒腾”，不仅加剧了自身风险，也使全社会融资成本提高和影子银行膨胀。同时，市政债在二级市场交易的流动性强于贷款，有利于降低风险和吸引更多长期资金参与城镇化建设。
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除了在融资效率和期限上具有优势外，市政债的最大好处是金融市场公开发债带来的市场约束。信息披露、信用评级、债券价格可以及时反映地方财力的稳健状况，而债券违约也会损害地方政府声誉。这些市场信号都有助于激励地方政府改善信用状况，降低融资成本。同时，允许地方发债的国家大都有较强的财政纪律约束，也有助于强化地方政府的财政责任和隔离风险。
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正因为市政债在风险约束上具有相对优势，尽管其发展过程中有过一些波折，但总体而言，违约风险明显低于公司债和银行贷款。特别是，20世纪80~90年代以来，不少国家通过出台一系列强化财政纪律和提高透明度的法案，清晰界定了市政债的偿债主体、偿债来源和违约处置责任，尤其是在制度设计上有效隔离了地方债风险向中央财政的传递，市政债违约率大幅下降。比如说，美国、日本等通常不超过1%。在2007~2009年的国际金融危机中，市政债发行和价格所受到的冲击也明显小于一般公司债券甚至国债。
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地方政府“阳光发债”能对推动相关改革和提升城镇化质量发挥重要作用
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按照疏堵结合的改革思路，2014年通过的《深化财税体制改革总体方案》和新的《中华人民共和国预算法》，都明确赋予了地方政府发债权。尽管未来地方政府发债还有待完善制度和接受市场检验，但法律上的突破对健全城镇化融资机制的标志性意义毋庸置疑；同时以此为突破口，对推动相关改革深化的意义也值得期待。
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从与政府职能转变的关联性看，地方政府发债有助于强化当地信用状况和融资可得性及利率的内在联系，激励地方政府改善金融生态环境和推动信用体系建设；地方政府在发债、管理和偿还过程中，还会涉及诸如财政纪律、人大、民意监督等多重约束，有助于调动各方面积极性参与公共项目治理，推动国家治理体系现代化。
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从与财税改革的关联性看，允许地方政府发债，其债务责任承担必然涉及上、下级政府财政关系的厘清，对打破中央财政兜底风险的传统，加快健全财力与事权相适应的财税体制以及提升财政透明度都不无裨益。同时，地方政府发债必然要求有一个稳定可持续的收入来源，对深化分税制改革、培育稳定的地方税收入、加快公共品价格改革也会起到推动作用。
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从与土地制度改革的关联性看，地方政府发债所对应的偿债收入的稳定性、可持续性要求，必然涉及城镇化发展过程中土地增值收益的获取、分配和使用方式的改革；对落实党的十八届三中全会提出的建立城乡统一的建设用地市场，建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，完善土地租赁、转让、抵押二级市场等举措具有重要意义。
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