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从与金融改革的关联性看，我国作为一个大国经济体，地方政府发债虽然总量潜力大，但是不同地区的地方政府信用状况差异较大。地方政府发债对健全金融市场信用分层的定价体系、满足不同投资者需求能起到重要作用，是健全多层次资本市场的重要组成部分。
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从与城镇化质量提升的关联性看，地方政府阳光发债能否成功，归根到底取决于一个地区人口、产业集聚规模带来的土地增值红利以及税收、使用者付费等未来收入。未来无论是满足城镇化建设的新增融资需求，还是化解存量债务风险的紧迫性，都需要尽快扩大地方政府发债规模和深化相关改革，并以此遏制粗放型城镇化的盲目扩张。
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健全发债融资的风险约束机制
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市政债本身虽然具有自我约束债务膨胀的内在机制，但无论是国际经验，还是我国相关实践都表明，市政债市场的健康发展离不开一个健全的风险约束机制。
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强化财政纪律约束。国际上允许地方政府发债的国家大都有程度不同的财政纪律约束。比如曾爆发债务危机的巴西、哥伦比亚等拉美国家，就通过立法明确规定地方政府债务上限，以及公共债务（包括或有债务）的口径和报告、审计以及违规处置等制度。同时，地方政府发债须分离资本预算和经常预算，防止因地方债出问题影响基本公共服务支出，倒逼中央政府兜底风险；债务预算也应按期限连续滚动编制，防止“新官不理旧账”。
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我国新《预算法》在赋予地方政府发债融资权利的同时，也从举债主体、用途、规模、方式、监督制约机制和法律责任等多方面，对地方政府发债做出了全面规范：一是限制主体，经国务院批准的省级政府可以举借债务；二是限制用途，举借债务只能用于公益性资本支出，不得用于经常性支出；三是限制规模，举借规模由国务院报全国人大或者全国人大常委会批准，省级政府在国务院下达的限额内举借的债务，列入本级预算调整方案，报本级人大常委会批准；四是限制方式，举借债务只能采取发行地方政府债券的方式，不能采取其他方式筹措，除法律另有规定外，不能为任何单位和个人债务以任何方式提供担保；五是控制风险，举借债务应当有偿还计划和稳定的偿还资金来源。国务院建立了地方政府债务风险评估和预警机制、应急处置机制以及责任追究制度等。这些制度从法律上解决了地方政府债务怎么借、怎么管、怎么还的问题，奠定了未来地方政府举借债务以及城镇化融资的制度框架。
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从中长期看，债券发行、使用、偿还主体应保持统一。总体看，新《预算法》对地方政府债务管理的相关规定，是与我国现阶段发展状况、体制背景和金融市场成熟程度相对应的制度安排，有助于防范债务风险。但从中长期看，债券发行、使用和偿还主体的统一，是金融市场内生约束机制发挥作用的前提。目前实践中无论是地方政府通过平台公司融资，还是地方债由中央代发以及省级政府自借自还试点，债务主体和资金使用主体都存在不同程度的脱节，实际都隐含着政府对企业、上级政府对下级政府不同程度的信用背书，由此带来的偿债责任不清和债务缺乏约束等问题不同程度存在，不利于金融市场准确评估债务主体和债务信用。从国际经验看，地方债的发行主体，主要还是作为资金最终使用者的市政当局——市、县政府。从建立权责清晰、激励相容的内生风险约束机制出发，应扩大市级政府直接发债试点，对确需由上级政府代发的，也应明确资金使用主体的偿债责任，真正做到自用自发自还。
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健全债务偿还的正向激励机制。债务风险约束既要强化财政纪律等责任机制，也要有正向激励。未来可探索将地方政府政绩考核、自主发债规模、地方税扩权等与债务风险挂钩，正向激励地方政府强化信用意识、改善地方金融生态。
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强化金融市场约束。从近年来市场实践看，城投债等市场化程度较高的债券，其风险和利率变化对发行人和投资者的影响正逐渐增强。应加快健全地方政府资产负债表制度，强化发债主体信息披露，使各种债务可见、可控。加快发展多层次资本市场，吸引养老基金、保险公司、主权财富基金等长期投资者入市；借鉴国际经验，通过税收优惠等措施，鼓励当地居民投资本地市政债，发挥投资者约束作用和拓宽居民财产性收入渠道；积极探索投资人付费评级和投资者分级制度，打破刚性兑付，强化投资者风险自担意识。
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积极稳妥地推进新型城镇化，涉及多方面的改革和创新。其中，一个健全的市场化融资机制不仅有助于防范化解财政金融风险，更能以融资机制转型带动城镇化发展方式转型，对提升城镇化质量能够发挥重要作用。正是基于这一认识，中国人民银行研究机构承担了中国金融四十人论坛内部课题，着重从融资视角对新型城镇化问题做了较为系统的研究梳理，书中既有对城镇化融资基本原理的探讨，也不乏对相关国际经验和中国实践的分析、建议。相信本书的出版，能够为相关部门、机构和广大读者探讨新型城镇化及融资问题提供一些有益帮助。
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中国人民银行副行长
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城镇化转型：融资创新与改革 第一章 城镇化与新型城镇化
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城镇化是工业化的必然结果，是经济社会发展的必然要求和现代化的必由之路。党的十八大报告提出，要“坚持走中国特色新型工业化、信息化、城镇化、农业现代化道路”，新型城镇化成为“新四化”中提及最多的词。与传统城镇化不同，新型城镇化内涵可概括为“以人为本、四化同步、优化布局、生态文明、文化传承”。具体而言，新型城镇化紧紧围绕全面提高城镇化质量，强调以人的城镇化为核心，致力于推动基本公共服务均等化；新型城镇化强调四化同步、统筹城乡，致力于推动信息化和工业化深度融合、工业化和城镇化良性互动、城镇化和农业现代化相互协调；新型城镇化把生态文明理念全面融入城镇化进程，着力推进绿色发展、循环发展、低碳发展；新型城镇化强调市场主导、政府引导，要求正确处理政府和市场关系，更加尊重市场规律，坚持使市场在资源配置中起决定性作用，同时更好地发挥政府作用。
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城镇化转型：融资创新与改革 我国城镇化进程的历史回顾与挑战
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我国城镇化发展的历史进程回顾[1]
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1949年新中国建立以来，我国城镇化发展大体经历了四个历史阶段。1949~1978年是第一阶段。由于生产力水平提高缓慢且劳动密集型产业发展不足，以致原有城市规模扩张比较缓慢，新形成的城市数量不多，城镇化进程基本停滞。从经济学角度看，“上山下乡”运动更像是城市对就业人口的吸纳能力受限而不得不采取的“逆城市化”政策。1978~1984年是第二阶段。农村经济体制改革有效释放出“制度性红利”，城镇化率从17.9%上升到23%，年平均增长速度为0.85个百分点。1985~1991年是第三阶段。以党的十二届三中全会为节点，受乡镇企业发展与城市经济体制改革双重推动，沿海地区新兴小城镇快速发展，城镇化率上升至26.9%，年均增长0.5个百分点。1992年以来是第四阶段。以建立经济开发区与高新区、城市基础设施改造提升、小城镇发展为动力，城镇化水平快速提升，年均增长速度超过1个百分点，整体城镇化率已经超过50%（见图1–1）。
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