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城镇化转型：融资创新与改革 [:1704060116]
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城镇化转型：融资创新与改革 新型城镇化融资面临的挑战
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以上测算表明，按照新型城镇化的内涵，无疑需要巨大的资金投入。这些投入在规模上远远超出了政府财政收入，必须借助市场力量，构建一个多元化可持续的融资渠道。正因如此，近年来伴随城镇化进程的加快和经济金融体制改革的不断深入，我国与城镇化有关的资金筹措渠道也不断丰富，从过去的单一财政拨款，逐渐发展为财政资金、使用者付费、银行信贷、公开发债以及股权融资等多种方式并存的格局。融资渠道的多元化、融资方式的市场化程度明显提高，对保障城市基础设施投资的快速增长和供给能力的改善发挥了关键作用；但同时也要看到，与新型城镇化融资需求相比，现有融资格局无论是在投融资效率还是可持续性上，都还存在诸多不适应，内蕴的财政金融风险也不容忽视，加快建立一个规范透明高效和可持续的城镇化融资机制，仍是推进新型城镇化面临的一个重大挑战。
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现有城镇化融资问题日益凸显
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首先，随着城镇化快速发展和地方政府事权不断增多，可能存在资金缺口不断增大的问题。一方面，考虑到地方融资平台公司治理结构不合理、运作不规范以及缺乏有效监管和严格的资本约束等问题日益凸显，地方融资平台面临着不断规范和整顿。2010年6月国务院颁布《关于加强地方融资平台公司管理有关问题的通知》，要求地方政府对融资平台公司债务进行一次全面清理，并按照分类管理、区别对待的原则，妥善处理债务偿还和在建项目后续融资问题。随后，财政部、发改委、人民银行和银监会联合下发了多个文件，进一步加强对地方政府融资平台的管理。2012年2月，银监会下发《关于加强2012年地方融资平台贷款风险监督的指导意见》，要求各银行原则上不得新增融资平台贷款。另一方面，受有限的土地资源、城市拆迁与农村征地过程中暴力冲突、官员腐败现象以及地价推高房价与宏观调控初衷背离等影响，土地成本不断上升，土地融资将难以持续。尽管当前土地出让收入是地方政府重要的预算外收入来源，也是城市建设和公共服务支出的重要资金来源，但是以“土地财政”为代表的传统城镇化资金来源将面临各种现实约束，土地出让收益空间将不断缩小。
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图2–14 2013年各地银行信贷借款占比
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资料来源：Wind数据库、国家审计署
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其次，现有融资模式难以解决期限错配问题，财政金融风险逐步加大。从支出来看，城镇基础设施建设周期较长，投资回报周期往往更长，同时公共服务支出也需要长期可持续的资金投入；从预期收益来看，城镇化发展中的土地增值收益、税收和收费型项目增加等“红利”实现比较慢，而且持续时间较长。相反，现有融资以银行贷款为主（见图2–14），偿债期限相对集中，部分债务的期限结构与项目的投资回收周期不匹配，增大了地方政府偿债压力，尤其是作为地方政府偿债主要资金来源的土地出让金收入的急剧下降，将加剧地方政府偿债风险暴露。此外，地方融资平台债务融资状况不透明、责任主体模糊，普遍存在信用评级虚高现象，一旦破产，地方政府乃至中央政府将成为最终买单人。即使一些平台融资的创新性表外业务，如融资性理财产品、融资性保函业务、委托贷款类业务形式上分散了风险，但由于风险分担机制的软约束，银行实质上承担了大量的隐形担保责任，大量风险仍然积聚在银行体系之内。
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再次，城镇化融资面临着制度性约束，缺乏风险约束机制。受《预算法》限制，地方政府不能直接向银行融资，也不能直接发行债券，造成国外较为常见且成熟的市政债券无法在我国推行，转而依靠融资平台大量负债，这样地方政府虽然对平台资金使用拥有支配权，但其本身又不是法律上的负债主体，因此容易产生过度负债的冲动。由于地方政府缺乏可持续、稳定的支柱税种和主体税源，偿债来源较为依赖土地出让金，而土地未来增值收益被一次性归入当期政府，容易助长高地价、高房价以及“新官不理旧账”等短期行为。融资行为不够规范和透明，融资平台多头负债、交叉担保、土地经营权重复抵押等现象时有发生。
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总体上看，现有的融资平台模式本质上都是地方政府信用和市场化融资方式相结合的产物，其本身缺乏清晰的法规约束和风险防控机制，还款来源也高度依赖土地收入。随着融资平台债务逐步到期，其隐含的债务风险将给地方财政以及金融稳定带来一定压力。如果没有一个较为合理的城镇化融资机制，地方政府就很难摆脱对土地财政和融资平台的过度依赖，这不仅会致使相关债务风险不断累积，而且也可能造成新一轮城市化建设的无序扩张，不利于形成城市化和经济社会协调发展的良性循环格局。
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新型城镇化迫切需要深化融资机制改革
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按照新型城镇化的内涵，一个有效的融资机制，归根到底，要以实现城镇化融资水平与城镇化发展之间的良性循环为主要目标。既要做到在资金保障上不拖后腿，避免因融资不足阻碍新型城镇化进程；又要在满足城镇化建设的资金需求基础上，推动城镇化集约式发展，提高资源利用率，防范过度融资、人为加快城市建设速度，造成财政金融风险。而现有城镇化融资格局暴露出的种种问题，并非在渠道上不够丰富以及形式上的非市场化，关键是这些在形式上的市场化融资渠道背后，隐藏着大量阻碍市场机制、市场约束发挥作用的体制机制障碍。换言之，只有真正推进相关改革，才能真正使金融市场在城镇化融资中落地，金融创新才不至于变异为地方政府各种不规范隐性负债的工具。而在诸多改革中，政府职能的转变、财税体制改革以及金融体系的健全是重中之重（见图2–15）。
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图2–15 新型城镇化推进相关改革
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资料来源：Wind数据库
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城镇化转型：融资创新与改革 第三章 城镇化融资问题的基本原理
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正确认识城镇化融资的基本原理，是解决我国城镇化融资问题的关键所在，也是可持续地推进我国城镇化进程的有力保证。一个规范、可持续的新型城镇化融资机制，需要解决好三个问题，即“为谁融资、谁来融资、如何融资”。其中，为谁融资，就是依据融资对象的特点，保持融资对象与偿债资金来源一致性，做到融资成本负担上的代际公平。谁来融资，就是按照“责、权、利”对等原则，保持融资主体与事权主体一致性，做到融资效率上的激励相容。如何融资，就是通过必要的机制设计，实现城镇化红利释放和融资可得性之间的有效衔接，并同时有效隔离融资风险。
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