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城镇化转型：融资创新与改革 [:1704060118]
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城镇化转型：融资创新与改革 城镇化融资问题的理论基础
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不论基础设施建设，还是基本公共服务供给，城镇化融资需求结构的变化和融资规模的增加，最终都涉及政府和市场的关系及分工这一基本问题，即哪些项目由政府融资，哪些项目由市场融资，以及如何融资，相关理论基础主要有公共物品理论和项目分区理论。
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公共物品理论
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公共物品是一种供人们共同消费的产品。早在1939年，休谟就提出了公共物品的概念。而最早最完整的公共物品定义，由美国经济学家萨缪尔森给出，“每个消费者对该种物品的自由消费，不会导致他人对该物品消费的减少”。换言之，公共物品有两个重要特性：消费的非排他性和非竞争性。
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消费的非排他性
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消费的非排他性是指对于一个物品使用者而言，任何一个消费者都不能独占该物品的使用权，或任何消费者不能因自己消费而排除他人对产品的消费使用，抑或排除他人消费的成本非常高。例如国防，每一个公民都可以享受国防带来的安全感，而且无法排除任何一个国人享受同样的福利。公共物品因为非排他性，很难或者不能对使用者收费。基于这一特点，私人资本在公共物品领域缺乏投资动力，这也大大限制了公共物品的资金来源。
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消费的非竞争性
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非竞争性是指物品的消费者或者消费量增加时，并不会导致该物品生产成本的增加，即每个消费者的边际成本为零。非竞争性由产品的不可分性决定，难以通过定价的方式来收回投资。同样以国防为例，增加一个人享受此种福利，不会导致其他人福利的减少。
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按照公共产品使用时是否具有排他性和竞争性这两个特点的组合，可以将公共物品大致分为四类，具有排他性和竞争性的纯私人产品，既不具有排他性和也不具有竞争性的纯公共产品，具有排他性和但不具有竞争性的准公共产品（也称为“俱乐部产品”），具有竞争性但不具有排他性的公共资源（见图3–1）。需要指出的是，公共物品划分并非一成不变。国际经验表明，技术进步不仅使过去的公共物品消费行为能够被准确计量，而且也会降低消费成本。例如，伦敦城区有大量高清晰度摄像头，用于监测汽车进城是否自觉缴费，一旦发现逃费车主会被处以十多倍罚款。新加坡则采用电子卡之类计费装置，对进入新加坡的汽车进行收费。同时政府财政也日益不堪重负，结果是越来越多的公共物品被纳入“使用者付费”范围。
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图3–1 公共物品的分类
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项目分区理论
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按照传统的公共物品理论，城镇化发展中涉及的公共物品一般应由政府财政资金投资建设并向居民免费提供。然而在实践中，随着全球范围内城市化的快速发展，政府财政投入越来越入不敷出，同时完全免费带来的资金浪费和使用效率低下问题也日渐突出。在这一背景下，传统的公共物品理论进一步发展为项目分区理论。该理论强调，不同公共物品的公共性并不相同，应按照公共物品公共性的差异具体分区。比如，世界银行作为一个全球性公共服务提供者，根据是否有收费机制及其投资价值回报机制，将项目区分为经营性项目、准经营性项目与非经营性项目。同时，公共物品由政府提供，并不意味着完全需要政府直接生产，也可按照管理和经营职能分离的原则，公共项目的生产经营可交由市场，政府可通过向市场购买的方式提供公共服务，有助于提高财政资金使用和公共服务供给效率。例如，学校、文化设施、自来水、燃气等，可考虑采用公私合作（PPP）方式向社会提供，即一方面通过“使用者付费”获得一部分有偿收入，另一方面通过政府提供一定资助或政策优惠吸收民间投资，形成多元化的城镇公共服务投融资机制。
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城市基础设施项目是一个庞大的体系，均有不同程度的外部性。依据公共物品和项目分区理论，可将城市基础设施项目分解为多个子项目。各子项目依据是否具备经营潜力，划分为非经营性子项目、经营性子项目和准经营性子项目。非经营性子项目主要指无收费机制、无现金流、市场配置失效需要政府有效调控和配置的部分，主要由代表公共利益的财政投资建设，目的是获取社会效益和环境效益，如城市敞开式道路、绿化等。纯经营性子项目能通过收费机制，实现投资成本回收并获得经营利润，可通过市场进行有效配置，以竞争方式实现利润最大化和社会效益最大化的均衡，如收费公路、桥梁等。准经营性子项目虽有收费机制和资金流入，但由于价格机制和相关政策因素难以完全收回成本，如煤气、地铁、轻轨、收费不到位的公路等。由于该类项目经济效益相对较差，政府需要适当补贴或给予一定的政策优惠。纯经营子项目和准经营子项目因都具有收费机制并有一定资金流入，可合称为经营性项目。
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上述划分并非绝对和一成不变，根据实际需要，政府通过收费机制或授予特许经营权，可使项目经营指数[12]得到提升。例如市政供水、供暖等。如果价格逐步到位，即可由准经营性项目转为纯经营性项目，各相关子项目之间的经营性可以相互转化（见图3–2）。
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图3–2 纯经营性、准经营性和非经营性项目转化
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与城市基础设施项目经营性划分相关的，是项目的可销售性评估理论。世界银行1994年针对项目选取竞争潜力、货物与服务特征、使用费补偿、成本潜力和环境外部因素等指标，对基础设施项目的可销售性进行评估，得到项目的可销售性指数（见表3–1）。可销售性指数越高，社会资本参与程度越高。
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表3–1 城市基础设施可销售性评估分类表
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评价指标设施名称 竞争潜力 产品服务特征 成本补偿潜力 环境外部因素 可销售性指数 电力天然气 热电 高 私人 高 高 2.6 输电 低 会员 高 低 2.4 配电 中 私人 高 低 2.4 天然气产销 高 私人 高 低 3.0 交通运输 道路车站 低 会员 高 中 2.0 铁路运输 高 私人 高 中 2.6 城市公交 高 私人 高 中 2.4 敞开道路 低 共有 中 低 1.8 水卫生 管道网络 中 私人 高 高 2.0 管道排污 低 会员 中 高 1.8 公寓污水处理 中 会员 高 高 2.0 废弃物 收集 高 私人 中 低 2.8 卫生处理 中 共有 中 高 2.0 资料来源：Christine Kessides，Institutional Options for the Provision of Infrastructure，1994
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[12]项目经营指数可用一个直观的量化指标——经营系数k表示，若v表示项目市场价值，c表示项目建设成本，则经营系数k=v/c；考虑到项目的市场价值难以直观获取，用h表示子项的预期收益，i表示市场上该行业平均收益率，则项目价值v=h/i，经代入计算得k=h/ci，也就是说项目收益与项目的供给成本和市场平均收益率的乘积之比即为子项目的可经营系数，据此可以对子项目的经营程度做出如下判断：当k>1时，表示子项目为高回报纯经营性子项目；k=1时，表示子项目为纯经营性子项目；0
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城镇化转型：融资创新与改革 城镇化融资的基础要素