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图3–1 公共物品的分类
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项目分区理论
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按照传统的公共物品理论，城镇化发展中涉及的公共物品一般应由政府财政资金投资建设并向居民免费提供。然而在实践中，随着全球范围内城市化的快速发展，政府财政投入越来越入不敷出，同时完全免费带来的资金浪费和使用效率低下问题也日渐突出。在这一背景下，传统的公共物品理论进一步发展为项目分区理论。该理论强调，不同公共物品的公共性并不相同，应按照公共物品公共性的差异具体分区。比如，世界银行作为一个全球性公共服务提供者，根据是否有收费机制及其投资价值回报机制，将项目区分为经营性项目、准经营性项目与非经营性项目。同时，公共物品由政府提供，并不意味着完全需要政府直接生产，也可按照管理和经营职能分离的原则，公共项目的生产经营可交由市场，政府可通过向市场购买的方式提供公共服务，有助于提高财政资金使用和公共服务供给效率。例如，学校、文化设施、自来水、燃气等，可考虑采用公私合作（PPP）方式向社会提供，即一方面通过“使用者付费”获得一部分有偿收入，另一方面通过政府提供一定资助或政策优惠吸收民间投资，形成多元化的城镇公共服务投融资机制。
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城市基础设施项目是一个庞大的体系，均有不同程度的外部性。依据公共物品和项目分区理论，可将城市基础设施项目分解为多个子项目。各子项目依据是否具备经营潜力，划分为非经营性子项目、经营性子项目和准经营性子项目。非经营性子项目主要指无收费机制、无现金流、市场配置失效需要政府有效调控和配置的部分，主要由代表公共利益的财政投资建设，目的是获取社会效益和环境效益，如城市敞开式道路、绿化等。纯经营性子项目能通过收费机制，实现投资成本回收并获得经营利润，可通过市场进行有效配置，以竞争方式实现利润最大化和社会效益最大化的均衡，如收费公路、桥梁等。准经营性子项目虽有收费机制和资金流入，但由于价格机制和相关政策因素难以完全收回成本，如煤气、地铁、轻轨、收费不到位的公路等。由于该类项目经济效益相对较差，政府需要适当补贴或给予一定的政策优惠。纯经营子项目和准经营子项目因都具有收费机制并有一定资金流入，可合称为经营性项目。
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上述划分并非绝对和一成不变，根据实际需要，政府通过收费机制或授予特许经营权，可使项目经营指数[12]得到提升。例如市政供水、供暖等。如果价格逐步到位，即可由准经营性项目转为纯经营性项目，各相关子项目之间的经营性可以相互转化（见图3–2）。
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图3–2 纯经营性、准经营性和非经营性项目转化
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与城市基础设施项目经营性划分相关的，是项目的可销售性评估理论。世界银行1994年针对项目选取竞争潜力、货物与服务特征、使用费补偿、成本潜力和环境外部因素等指标，对基础设施项目的可销售性进行评估，得到项目的可销售性指数（见表3–1）。可销售性指数越高，社会资本参与程度越高。
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表3–1 城市基础设施可销售性评估分类表
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评价指标设施名称 竞争潜力 产品服务特征 成本补偿潜力 环境外部因素 可销售性指数 电力天然气 热电 高 私人 高 高 2.6 输电 低 会员 高 低 2.4 配电 中 私人 高 低 2.4 天然气产销 高 私人 高 低 3.0 交通运输 道路车站 低 会员 高 中 2.0 铁路运输 高 私人 高 中 2.6 城市公交 高 私人 高 中 2.4 敞开道路 低 共有 中 低 1.8 水卫生 管道网络 中 私人 高 高 2.0 管道排污 低 会员 中 高 1.8 公寓污水处理 中 会员 高 高 2.0 废弃物 收集 高 私人 中 低 2.8 卫生处理 中 共有 中 高 2.0 资料来源：Christine Kessides，Institutional Options for the Provision of Infrastructure，1994
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[12]项目经营指数可用一个直观的量化指标——经营系数k表示，若v表示项目市场价值，c表示项目建设成本，则经营系数k=v/c；考虑到项目的市场价值难以直观获取，用h表示子项的预期收益，i表示市场上该行业平均收益率，则项目价值v=h/i，经代入计算得k=h/ci，也就是说项目收益与项目的供给成本和市场平均收益率的乘积之比即为子项目的可经营系数，据此可以对子项目的经营程度做出如下判断：当k>1时，表示子项目为高回报纯经营性子项目；k=1时，表示子项目为纯经营性子项目；0
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城镇化转型：融资创新与改革 城镇化融资的基础要素
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从经济学角度看，一个规范可持续的融资机制，应该包括三个基础要素——融资对象、融资主体以及融资方式。具体到城镇化融资机制，根据公共物品理论和项目分区理论，融资对象决定了融资主体和融资方式的选择，而融资主体和融资方式选择的合理与否，又决定了融资的有效性。
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为谁融资（融资对象）
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新型城镇化强调以人为本，相应地，融资对象不仅包括基础设施和公用事业设施，也应包括社会保障、医疗、教育等基本公共服务，二者共同构成一个城镇居民在城镇生活的基本条件。
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城市基础设施
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与一般消费品生产相比，基础设施在建设使用和投融资方面有以下特点：
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第一，投资规模大、沉淀成本高、建设周期和受益周期较长。基础设施通常建设周期较长，投资后形成生产能力和回收投资往往需要许多年，有的甚至长达数十年以上。相对来说，这类项目在融资上需要长期、集中、大额的资金来源，而商业银行资金来源一般是短期存款，虽可进行一定的期限错配，但难以支撑稳定的长期资金需求，况且周期长的项目潜在风险也相对较大，对单个项目贷出大额长期资金，也与商业银行风险控制的基本要求不符，更多要靠为长期融资提供服务的资本市场发挥作用。
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第二，基础设施具有社会先行资本特征，正外部性较大且投资成本不易内部化。与其他行业相比，基础设施构成其他部门发展所必需的投入，是其他部门产品成本的重要组成部分，其价格变动具有很强的连锁反应，会引起整体产业和生活成本的波动。同时这类项目的“收益”又具有很强的外溢性，尽管其直接经济收益有限甚至完全无收益，但却是其他广泛生产生活经济活动的基础。以上两方面决定了基础设施类投资项目收益不能完全体现在自身定价上，而要从项目产生的整体外部效益衡量，通过一部分公共税收（得益于基础设施改善）弥补基础设施项目的运营成本。
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第三，基础设施项目的公共性、系统性，以及投资建设的渐进性等特点，决定了其投资使用很大程度上要受到非市场化的政策制约，加之基础设施项目运营往往要求较高的协调性，其收益状况受到多种因素的综合影响，难以完全从商业性金融机构获取资金。
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城市基础设施是基础设施的重要组成部分。根据世界银行的分类，城市基础设施主要包括：公共设施，即电力、电信、自来水、卫生设施以及排污、固体废物的收集与处理、管道煤气；公共工程，即道路、大坝和灌溉及排水渠道工程；交通设施，即城市与城市间铁路、城市公共交通、港口、航道和机场。与一般基础设施相比，城市基础设施既有共性，也有一些自身特点：
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第一，使用更为密集。城市特别是大城市是经济活动中心，人口、产业高度集聚。相应地，城市运行对基础设施的要求更为全面和精细，同时基础设施在使用上也更为密集，规模经济和范围经济效应更为显著。