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第二，可构建一定的“使用者付费”机制。城市基础设施可分为两部分，一类是与社会普遍服务需要联系在一起，具有基础性、公益性和政治敏感性的公用事业，如排水、防洪、消防、治安等，很难严格按照支付能力高低进行配置，一般不通过收费解决。另一类虽然同样涉及普遍的公共利益，但这类公用事业是企业生产经营与个人消费的直接组成部分，且能够通过必要的技术手段实现消费的“排他性”，例如公交、自来水、电力、煤气及热力供应等，可通过“使用者付费”方式收回全部或部分成本。
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第三，产品和服务具有垄断性和地域性。一方面，城市基础设施提供的产品和服务可替代程度低，需求的价格弹性较小，企业和居民通常只能被动接受价格；另一方面，城市基础设施一般以耗资巨大、建设费时的全国性或区域性网络、管线为基础开展经营，客观上容易产生垄断，或由于行业进入门槛较高而不大可能形成充分竞争。同时，由于不同城市规模和发展水平的差异，城市基础设施的成本和价格在各地区之间也往往有较大差别，地域性较强。这些特点都决定了城市基础设施和公用事业价格难以完全市场化，必须有一定程度的政府管制。
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基本公共服务
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城镇化最终要实现的，是人口城镇化即流动人口的市民化。但流动人口市民化不仅仅是工作和生活空间的简单转换，而是要为进城人口提供配套的公共服务，改变他们的生活方式，让他们稳定就业、能安居和享受基本公共服务，真正融入城市生活，共同分享城市经济增长成果。所谓基本公共服务，是指为全体居民提供的基础性和广泛性服务，即对人的生存发展有着前提条件意义、人所必需的，影响到全社会每一个家庭和个人的服务，主要涉及三个方面：一是保障人类基本生存权的基本就业、养老以及住房保障；二是满足基本发展权需要的义务教育和文化服务；三是满足基本健康需要的公共卫生和基本医疗保障。需要强调的是，基本公共服务均等化不是简单的平均化和无差异化，而是建立在一定标准之上，全体公民都能公平可及地获得大致均等的基本公共服务，核心是机会均等。同样，与城镇化有关的公共服务也多种多样，比如就业机会尽管对一个城镇居民的稳定生活非常重要，政府也有义务通过扶持中小企业等提供创业支持，但就业机会的创造主要是企业经济活动的结果，是城镇化的前提条件而非城镇化本身，这方面的需求不属于政府提供的基本公共服务。其他一些领域比如教育、医疗等，也主要指基本教育和医疗，超出基本的需求比如择校、择医等，则同样超出了政府为城镇化居民提供的公共服务范畴。
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谁来融资（融资主体）
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在实践操作中，城镇化融资主体的选择，主要取决于融资对象的产品特性和技术进步程度。不论是基础设施、公用事业，还是基本公共服务，普遍具有准公共产品、外部性和规模报酬递增等特征，决定了城镇化融资主体的选择，主要是政府与市场的合理分工以及中央与地方事权的合理匹配。
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政府与市场的合理分工
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政府直接提供公共产品，通常更注重社会福利的最大化和均等化。但凡事有一利必有一弊，政府直接提供公共产品，往往质量和效率相对较低。市场机制虽有逐利特点，但能通过引入竞争降低产品价格，改善服务质量和效率。正因如此，公共物品的提供需要政府和市场的合理分工。理论上，只要公共产品在生产上可分割，通过一定的价格机制，使生产能够处于边际效益等于边际成本的资源配置最优条件，市场提供就有可能。科斯定理也表明，通过一系列的制度安排，公共产品消费的外部性可以部分得到解决，其生产成本能够得以补偿，私人生产和提供是可行的。同时，国际经验表明，技术进步不仅使过去的公共产品消费行为能够被准确计量，而且在一定技术条件下，可以通过市场定价的方式降低消费成本，将“免费搭乘”排除在公共产品消费范围之外，使越来越多的公共产品被纳入市场供给范围。即使经济学家论述公共产品时最常用的特例——航海灯塔，现在许多地方也不是由政府或公共部门提供，原因是其提供者可以通过在码头收费使投入成本得到补偿。
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就城市基础设施而言，有些公共产品的生产同样具有可分割性，存在私人提供的可能性，如公路工程的建设；还有些公共产品的价格外延边界是确定的，有向消费者收费的可能性，可以由私人部门提供，如供水、供电。当然，根据公共产品的性质，不是所有的公共服务领域都适合引入市场机制和民间资本。按照公共产品特性差异，经营性项目可以通过市场配置资源，鼓励私人资本投资经营。非经营性项目和部分准经营性项目则要由政府提供，或由政府提供一定资助、政策优惠维持营运，或通过干预定价等方面实施监管。
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中央与地方的合理分工
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奥茨分权理论[13]表明，城市自来水、煤气和市内公共交通等，都是典型的地方性公共物品，受益人主要是当地居民，由地方政府提供符合激励相容原则并更具效率。相反，如果由中央政府统一提供不同地区的公共服务，则会产生效率损失。依据政府间事权的外部性、信息复杂性和激励相容原则，城镇化事权主要在地方特别是城市政府。原因是城镇化事权的地域信息性强、外部性弱，且主要与当地居民有关。同时中央政府在教育、医疗、养老等领域的公共服务供给是最低标准，地方政府还要在此基础上提供大量支出作为配套补充。中央政府事权主要集中于：（1）跨地区的重大基础设施项目，比如铁路等；（2）具有明显的外部性的公共事务，比如食品、药品安全环境建设和传染病防治等；（3）关系社会和谐稳定、公平正义且信息复杂程度较低的公共事务，比如一部分社会保障、医疗以及义务教育等。
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如何融资（融资方式）
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城镇化所涉及的不同事权和公共服务性质，决定了不同的融资方式。按照政府和市场两种不同的融资主体，融资方式可相应分为财政融资和市场融资。
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财政融资
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通过税收进行城镇化融资无疑是财政融资中的重要形式。从税收和税源一致，受益范围和责任一致角度看，以城市基础设施改善带来的财产增值为基本税源的财产税支持城镇化建设，具有内在逻辑的一致性。城市土地和房地产价值的上涨，实质上是其所处区位优势发生变化，而这些变化又是由城市政府的公共支出所引致的，财产税理应专款专用，支持城镇化建设。反过来，财产税税源也会因城镇化投入增大、市政建设水平提高而丰盈，税收由地方（市级政府）财政自行归集和使用，有利于进一步增强地方政府的偿债能力，激励城市政府主动改善公共设施和公共服务，最终形成城镇化水平不断提升和税源不断扩大之间的正向循环。
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如果考虑到一个健康稳定的城镇化将带来政府未来收入的稳定增长，以及出于提升公共项目资金使用效率的需要，债务融资未尝不是一种好的财政融资方式。比如国际上广泛流行的城镇化融资方式——市政债，形式上是金融市场融资，但本质上是政府财政利用金融市场筹措资金提供公共服务的一种方式，最终偿还取决于城镇化水平提升带来的财政能力增长。财政发行市政债等既有利于更充分地利用城镇化过程中的未来收入，也有利于利用金融市场对地方政府举债形成有效监督，激励地方政府通过改善信用状况降低融资成本和提高资金使用效率。
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除税收和举债外，另一个重要的政府融资方式是土地融资。土地既是城镇化不可或缺的基本要素，也是城镇化红利的集中体现。城镇化过程中的土地价格上涨，本质上是城镇化过程中人口、产业集聚、商业繁荣带来的土地价值增值。从这个意义上说，一个健康稳定持续发展的城镇化过程，必然表现为土地产出增加和地价增值的过程。相应地，政府利用城镇化过程中的土地增值收益为城市基础设施建设等融资，也是国际通行做法，差别只是在土地增值收益的利用方式上。例如，有的国家和地区通过对城市存量住房征收房产税，这实际上就是一种间接、渐近获取土地增值收益的方式。目前，我国地方政府获取土地增值收益的方式，是在征地基础上的土地“招拍挂”模式，是一种直接出让土地一次性获取土地增值收益的做法，这一块收入在政府预算中列入基金预算，属于政府性基金收入的主要部分，目前已占到地方政府性支出的一半左右，成为城市公共设施及其他支出的重要资金来源。
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市场融资
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城镇化融资中的市场融资，既指采取发债、募股等市场化的融资形式，更指最终还款来源于使用者付费和私人投资。换言之，城镇化融资方式上政府（财政）融资和市场融资的本质区别，并不在于是否采取了市场化形式，甚至也不是融资主体，而是由谁最终偿还这些融资，即城市基础设施最终是否由使用者付费或付费多少，是政府（财政）融资和市场融资的主要区别。实践操作中，借助科技发展，一些原先难以有效识别的公共消费主体问题得以有效解决，由政府赋予城市基础设施投资主体一定的收费定价权，乘上预测的使用量，就可在大致明确当前建设项目资金回报率基础上进行融资。
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城市基础设施更多借助金融市场、使用者付费等市场化融资方式并非偶然。一是金融市场融资能够将城镇化红利产生的未来收入平移到当前使用，从而有效突破现有财政收入不足的困局；二是金融市场融资能够使用未来收入逐步分期偿还当下债务，实现城市基础设施和公共事业设施融资成本的代际分担，更好地体现“谁受益、谁负担”公平原则；三是金融市场能够更有效评估风险和发现价格，不仅对债务主体的财务可持续性有更高要求，而且对债务主体有更强的信息披露要求，能够借助透明度监管和市场化定价波动，强化融资的风险约束。
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需要强调的是，随着城镇化发展和市场机制的健全，财政融资和市场融资的界限变得越来越模糊，更多的城镇建设融资方式是政府与市场、财政负担与使用者付费的结合——公私合作。即在考虑城镇建设项目资金投入和未来的投资收益基础上，通过政府和私人投资的合作和管理，可在城镇化建设中引入民间资本并强化竞争，从而在更有效地提供公共产品和服务的同时，不排除并适当满足私人部门的投资赢利目标，开拓城镇化建设的融资渠道和提升资金使用效率，改善公共服务质量，普惠城镇化发展的红利。
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[13]1972年，美国经济学家瓦勒斯·奥茨（Wallace E. Oates）在《财政联邦主义》一书中，通过一系列假定提出了“奥茨分权定理”，即与中央政府相比，地方政府更接近自己的公众，更了解其所管辖区选民的效用与需求，因此如果下级政府能够和上级政府提供同样的公共物品，那么由下级政府提供则效率会更高。也就是说，公共服务职责应尽可能下放到能够使成本与利益内部化的最小地理辖区内。
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城镇化转型：融资创新与改革 城镇化融资机制有效性的标准
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