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城镇化转型：融资创新与改革 银行信贷
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银行信贷是另一种普遍存在的城镇化融资方式。欧洲许多国家实行集权制下的分税制，地方政府财权较小，对银行向政府和公共部门贷款持开放态度。在20世纪绝大多数时期，银行贷款在西欧城市建设中发挥了重要作用，现在也仍然是地方政府融资的重要来源。事实上，与市政债券类似，西欧国家也有一些专门向公共部门贷款的银行——市政银行。比如，1982年法国国有银行私有化改革之前，地方政府投资项目55%的资金来自银行贷款，私有化改革后银行贷款也仍占有相当比重。西班牙地方政府债务融资多数也来自银行贷款，省级政府的银行贷款占40%左右，市镇一级政府的银行贷款更是高达80%以上。中东欧经济转型国家普遍没有给予地方债税收减免优惠，地方政府在银行眼里是最具吸引力的客户之一，放贷条件比私人部门宽松。比如，捷克地方政府债务结构中，贷款占比高达72.5%；并且中东欧转轨国家中除斯洛伐克外，多数国家市政债券以私募发行为主，这些债券通常也由承销银行购买，实际可视为银行信贷的特殊方式。在新兴工业国家，地方政府贷款也是城镇化融资的重要方式。比如，南非地方政府可从发展银行、商业银行等不同金融机构贷款。其中，南非发展银行对市政府贷款比重高达31.47%；其次是商业银行为17.45%。近些年来，由于新兴工业国家出现过几次银行债务危机，也在积极发展地方债市场，贷款融资占比有所下降。
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具体到不同层级政府，融资方式也有差异。乡村、城镇和小城市信用等级较低，更多采用财政投入等内源融资方式，而州、市级地方政府收入来源更为广泛，更有条件利用银行借款，外源融资比例相对较高。此外，融资方式选择也与一国金融体系传统有关。德国、法国等银行主导型金融体系国家，地方政府发债必须满足严格担保规定，实践中主要由银行等金融机构担保。相反，美国等金融市场主导型国家则主要通过资本市场公开融资。
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除一般的商业性银行贷款外，政策性银行或金融机构也在城镇化建设中担当了重要角色。从国际经验看，无论发达国家还是发展中国家，大多通过国会或政府立法专门成立政策性金融机构，实行规范管理、市场运作、专款专用、责权分明的运营模式，对一些建设周期长、资金需求量大、社会效益显著而经济效益较弱的市政项目提供长息低息贷款。例如，1951年日本政府成立了“开发银行”，由中央政府全资拥有，通过财政贴息等政府补助，将邮政储蓄、国民年金和简易生命保险等长期资金，转化为向国内能源、交通等基础设施部门提供的长期低息贷款，在促进基础设施高速增长的同时，也对民间资本起到了很好的引导作用。大量民间金融机构向政策性银行投资的部门提供贷款，有效地保障了大规模基础设施建设的资金需求。韩国政府也十分重视政策性金融对城镇化发展的支持，在城镇化初期，就分步成立5家政策性金融机构，包括产业银行、企业银行、农协银行、水协银行和进出口银行，提供大额长期信贷支持城镇化建设。
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城镇化转型：融资创新与改革 市政债券
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从国际经验看，无论是市场主导的金融体系，还是银行主导的金融体系，发行市政债券都是城镇化融资重要渠道。市政债公开性所带来的市场约束，偿债来源和城镇化红利释放（土地房产增值、使用者付费和税收增多）形成的互动，以及对推动公共财政透明化、阳光化、健康化的好处，早已被实践广泛证明。以市政债发行规模最大的美国为例，州和地方政府每年通过发行长期债券为公共资本支出提供60%左右的资金，在城市基础设施建设中发挥了极其重要的作用。美国水务市场（含供水、污水处理、污水管网、河道疏浚等），每年建设性投资需求为2 300亿美元，其中85％来自市政债券，政府财政投资仅占15％。
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市政债的类型与特点
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目前，国际上对市政债划分主要有三种：一般责任债（General Obligation Bond）、项目收益债（Revenue Bond）和混合债券（Hybrid Bond）。
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一般责任债以地方政府的全部声誉和信用做担保，以全部或部分政府税收收入为偿债来源，主要向没有固定收益的基础设施项目建设、免费或收费较低的公共服务，如城市街道、街灯和交通信号设备等提供融资。一般责任债信用级别通常与发行主体（即地方政府）相同，除非另有具体增信方式，如政策性银行担保或其他来源担保等。一般责任债券又可分为完全责任债券和有限责任债券。其中，完全责任债券以地方政府全部征税能力形成的所有收入作为偿债资金，相当于依托地方政府的主体信用；有限责任债券以地方政府的有限税种（一种或多种税种）形成的税收收入作为偿债资金。
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项目收益债与特定项目相联系，债券本金与利息偿还主要来自投资项目自身收益，通常只适用供水、收费公路、机场和公共交通等可从用户收费中产生收益的项目。项目受益者与偿债主体有直接关联，以项目使用者付费为偿债基础，投资者无权要求地方政府以财政收入代偿。
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顾名思义，混合债券（Hybrid Bond）兼具一般责任债和项目收益债特点。偿还既不与特定项目收益直接挂钩，也不以地方政府全部财政收入提供担保，而是由政府将一个或几个特定项目的收益[15]作为指定偿债来源，放入一个信托账户，专项用于债券偿还。由于精心设计的混合债券能获得比发债主体机构更高的信用评级，这类债券在印度、墨西哥、南非及其他新兴市场很受欢迎。
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表4–1 市政债券的分类
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债券分类 地方政府 地方政府授权机构 完全责任债券 所有税收收入 / 有限责任债券 有限税种税收收入 / 收益债券 / 投资项目收入 混合债券 / 投资项目收入+税收收入 资料来源：根据国务院发展研究中心与世界银行课题组《中国推进高效、包容、可持续的城镇化》专题报告六，作者整理
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市政债发展历史和优势
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市政债券起源于19世纪20年代的美国，与城镇化进程关系密切。第一笔市政债是1812年纽约州为修建运河而发行。当时南北战争结束后，美国工业化和城市化迅速发展，城市建设需要大量资金，地方政府由州政府担保，并以州政府授权经营的基础设施建设公司为主体发行市政债，到1838年州和地方政府的市政债已占到当时政府债券总额的98.5%，“一战”结束时市政债发行规模已超过国债。截至2012年末，美国市政债余额则高达37 145亿美元，高于州及以下政府未清偿贷款余额，占全部债券余额的比重为9.73%，规模仅次于国债、公司债，和资产支持证券大体相当。20世纪50~70年代，日本经济高速增长推动城镇化快速发展，这一时期地方债也大量发行。巴西、墨西哥、阿根廷等国市政债发行有过一些挫折，但经过20世纪80年代末的财政整治，违约风险大大下降。20世纪90年代以来，俄罗斯、波兰、匈牙利、捷克等转轨国家也大量发行市政债为基础设施融资。整体来看，这些国家市政债券发行规模都与本国城市化进程密切相关。据世界银行统计，全球53个主要经济体中，有37个允许地方政府发债，2010年市政债或准市政债占全球债券总额的9%，占政府债券的35%。这其中既有美国、巴西等联邦制国家，也有日本、法国等单一制国家，也包括俄罗斯、波兰等转轨国家。
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市政债的广泛应用并非偶然。与银行贷款比，市政债是在金融市场上的公开融资行为，需要披露信息和获得相应的发债评级，债券价格可以及时反映地方财力的稳健状况，既面临较强的市场约束，也有助于激励地方政府通过改善当地信用状况降低融资成本。与一般公司债相比，市政债由地方政府或地方政府授权公营机构发行，还会面临相应的财政纪律约束。比如地方政府有限破产，上级对下级财政的规则管理、审议监督机制等。特别是大多数项目收益债不能动用经常性财政收入偿还，能够在强化市场约束的同时有效隔离财政风险。此外，不少国家发行市政债还要进行民意听证或经地方议会审议等程序，市政债也具有一定的民意约束。发行一般责任债要有民意听证，债券投资人也以当地市民为主。市政债券通常由地方政府特别是城市政府发行，偿债资金来源中无论是以使用者付费为主的项目债，还是一般责任债中以财产税、消费税、营业税等主的地方税，都源自城镇化效率提升所带来的收入，资金来源和资金使用一致，地方政府自身就有改善公共服务提升城镇化质量的动机。同时，市政债发行可按照基础设施资产的经济寿命设定相应期限，既能较好地满足城镇化建设对长期资金的大量需求，也有利于在较长时期内由服务的受益者分摊财务成本，更为公平合理。
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正因为发行市政债融资的种种优势，尽管其发展过程中有过一些波折，但总体而言违约风险明显低于公司债或银行贷款。特别是20世纪80~90年代以来，不少国家出台了一系列强化财政纪律和监管透明度的相关法案，市政债等地方债的偿债主体、偿债来源、违约处置责任得到清晰界定，制度设计上有效隔离了地方债风险向中央财政的传递，降低了风险的外部性，违约率大幅下降，美、日等通常不超过1%。
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不同国家市政债融资的主要做法
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尽管各国市政债融资方式大同小异，但由于历史渊源和中央、地方关系的差异，也各有一些自身特点。比如，有些国家中央政府对地方市政债发行不做限制，由市场机制对市政债发行规模与用途进行约束；有些国家则通过严格的法律法规对市政债实施规模和用途进行控制；还有些国家中央政府与地方政府通过协议方式，对地方发行市政债规模和使用进行管理。
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美国市政债
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美国是市政债券的起源国，市场规模始终居于世界首位，其市场化发展模式和监管体制已较为完善，具有以下主要特点：
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