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城镇化转型：融资创新与改革 [:1704060127]
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城镇化转型：融资创新与改革 公私合作
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公私合作（Public Private Partnership，PPP）是城市基础设施建设融资广泛运用的另一种方式。PPP这一概念由英国政府在1982年首先提出，实质上是政府通过给予私营公司长期的特许经营权和收益权，换取基础设施的建设与有效运营，之后在各国得到广泛推广，应用范围从道路、桥梁、港口、隧道、供电设施、供水设施等传统基础设施，扩展到学校、医院、监狱甚至航天、国防[16]等领域的建设与运营。比如，国际上的一些著名工程如英法海底隧道、澳大利亚悉尼港湾隧道、马来西亚南北高速公路等，都是公私合作融资和建设运营的典范。
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公私合作的类型与特点
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国际货币基金组织认为，公私合作是指两个主体的长期合约，这种合约通常发生在私营企业和政府之间。欧洲PPP报告指出，各国对公私合作的界定具有广泛差异（见表4–5）。在一些国家，公私合作的概念仅限于一些特许权项目，指私营部门在政府特许权下提供公众付费的各类服务；而在另一些国家，公私合作则包括各种类型的服务外包、公共部门与私营部门之间各种形式的共同合作。作为一种新型的公共产品供给方式，公私合作打破了传统基础设施仅由政府生产和提供的模式，在减轻政府初期建设投资负担和风险的前提下，通过引入私人资本提高公共项目的供给效率和质量，并降低项目全生命周期的成本。
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表4–5 不同组织机构对公私合作的认识
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机构与组织 对公私合作的认识 联合国培训研究所 公私合作包含两层含义，一是为满足公共产品需要而建立的公共部门和私人倡导者之间的各种合作关系，二是为满足公共产品需要，公共部门和私人部门建立伙伴关系实施的大型公共项目 欧盟委员会 公私合作是指公共部门和私人部门之间的一种合作关系，目的是为了更有效地提供传统上由公共部门提供的公共项目或服务 加拿大PPP委员会 公私合作是公共部门和私人部门之间的一种合作经营关系。这种合作关系建立在双方各自经验基础上，通过适当的资源分配、风险分担和利益共享机制，更好地满足事先清晰界定的公共需求 美国PPP国家委员会 公私合作是介于外包和私有化之间、结合了两者特点的一种公共产品提供方式，它充分利用私人资源进行设计、建设、投资、经营和维护公共基础设施，并提供相关服务以满足公共需求 资料来源：中债资信研究报告《PPP模式定义及在国内外发展情况概述》
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公私合作的类型
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根据不同划分标准，PPP有不同分类方式（见表4–6）。一是以实际使用为基础的PPP和以可供使用为基础的PPP；二是使用者付费PPP项目与政府付费PPP项目。较常见的具体模式包括：（1）项目合作，如建设－转让（BT）、建设－运营－转让（BOT）、建设－拥有－运营（BOO）、建设－转让－运营（BTO）等；（2）合作管理，如政府采取财政激励措施或财政担保方式吸引私人资本投资住房、中小企业等领域，或是各种方式的技术合作等；（3）政策层面的合作，即政府和私营部门合作，共同规范教育、交通、技术政策和城市改造等活动。在上述三类合作模式中，直接面向基础设施建设领域的项目在实践中最为广泛。
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表4–6 国外典型的公私合作
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公私合作类型 说明 合同期限 外包类 服务外包 政府以一定费用委托私营部门代为提供某项公共服务，如设备维护等 1~3年 管理外包 政府以一定费用委托私营部门代为管理某项公共设施或服务，如城市垃圾处理等 3~5年 设计–建造 私营部门按照与公共部门签定合约规定的性能指标和标准、以合约规定的价格设计并建造基础设施，并承担工程延期和费用超支的风险 不确定 设计–建造–主要维护 公共部门承担DB模式建造基础设施，但将主要维护责任交给私营部门 不确定 经营–维护 政府以一定费用委托私营部门代为经营公共部门拥有的基础设施，如城市自来水供应等 5~8年 设计–建造–经营 私营部门除了履行DBMM模式中的所有职责外，还负责公共基础设施的经营，但设施所有权归公共部门 不确定 特许经营类 租赁–更新–经营–转让 私营部门租赁已有的公共基础设施，并对该设施进行一定程度更新、扩建后经营该设施，租赁期结束后将设施移交给公共部门 8~15年 建设–租赁–经营–转让 私营部门与公共部门先签订一个时期限较长的租赁合同，私营部门根据该合同在公共土地上投资、建设基础设施，并在租赁期内经营该设施，合同结束后将该设施的所有权和经营权移交给公共部门 25~30年 建设–拥有–经营–转让 私营部门在获得公共部门授予的特许权后，投资、建设基础设施，并通过向用户征收使用费收回投资、获取利润；在特许权期限内，私营部门拥有设施的所有权，特许权期限结束后将设施的所有权和经营权移交给公共部门 25~30年 设计–建造–转让–经营 私营部门先投资建造基础设施，完工后以合同签订的价格转让给公共部门，公共部门再将该设施以一定的价格回租给私营部门，由其负责经营 20~25年 设计–建造–投资–经营 私营部门负责投资建设公共设施，通常也具有该设施的所有权；完工后，公共部门根据前期签订的合同，向私营部门支付一定费用拥有该设施的使用权，同时提供与该设施相关的核心服务，而私营部门只提供设施的辅助性服务 20~25年 私有化类 购买–更新–经营 私营部门向公共部门购买已有的基础设施，在更新、扩建后经营该设施，并永久拥有该设施的所有权。在与公共部门签订的合同要注明保证公益性的约束条款，私营部门的经营受政府相关部门的管理和监督 永久 建设–拥有–经营 私营部门投资、建设并永久拥有和经营某基础设施；在与公共部门签订的合同注明保证公益性的约束条款，私营部门的经营受政府相关部门的管理和监督 永久 资料来源：世界银行《公私合作（PPP）手册》
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公私合作的特点
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国际上绝大多数公私合作融资项目具有以下特点：首先，公私合作体现为一种政府公共部门与私营部门的长期合作关系。合同期限根据目标项目的寿命、投资回收期等确定。比如说，公路、燃气、水电等项目通常是20~30年，而大型机场、港口等项目的合同期可能长达50年。由于合同期较长，政府在选择合作对象时，需慎重考虑其是否具备实现长期承诺的能力。其次，在公私合作项目中，私营部门的角色是公共设施和服务的提供者，政府部门是监管者。私营部门负责基础设施的设计、融资、建设、运营、管理和维护；政府部门的角色则由基础设施提供者转变为监管者，主要负责评估基础设施完工情况，监控基础设施的有效运行，确保私营部门提供的公共设施和服务满足环境、安全等标准。再次，公私合作的形式灵活多样，但本质上都是通过引入竞争改善供给效率。尽管市场化不可能解决公共服务供给的所有矛盾，但其优势不言而喻。通过公私合作将项目决策与执行分开，扩大参与公共服务供给的主体数量，引入竞争机制，提高供给效率与质量；同时公私合作需保证私人投资者的适当盈利，这也有利于通过消费者的适量付费机制，弱化公共服务的内在膨胀，强化公民对政府官员的监督意识等。
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公私合作在城镇化建设中的应用
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城镇化项目既有较强的公益性，又有使用密度大、现金流较为稳定的特点；既要讲公平，也要讲效率，天然适合引入公私合作机制（见图4–8）。
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图4–8 1985~2011年全球基础设施PPP名义价值均值
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资料来源：公共事务融资PWF（Public Works Financing，PPP领域颇具影响力的统计机构）
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从区域分布看，拉美和加勒比海地区的发展中国家采用PPP模式的项目投资额最大，2012年约为870亿美元，占全球总投资额的48%。亚洲和非洲国家的PPP项目也很多，据世界银行调查，全球有超过50%的PPP项目在亚洲设立（见图4–9）。发达国家中英国PPP市场较为发达。1990~2009年，欧洲实施了1 300个基础设施PPP合约，总价值超过2 500亿欧元。其中，英国就占了项目数量的2/3。美国经济规模是英国6倍多，但同期PPP融资规模仅有10亿美元，其中主要是水务项目，交通运输项目也开始增多。
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图4–9 1990~2010全球PPP项目投资规模
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资料来源：国信证券研究报告《PPP融资模式知多少》
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从行业分布看，能源领域特别是电力项目PPP投资额最大，2012年占总投资的42%；其次是教育领域占27％，卫生领域占25％，交通运输领域占17％（见图4–10）。不同国家的行业分布也有差别，2005~2009年，交通运输领域项目数量在英国仅占4％，但在英国以外的欧洲大陆国家，这类项目占比约为41％，项目金额占比高达76％，2009年以来公路项目主要运用PPP模式融资。
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