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美国公路采用的是公路建设专项基金制,联邦信托基金是由美国中央政府征收、管理的主要用于州际公路系统和主干道路建设养护的公路专项资金(从1983年起信托基金的12%左右会用于公共交通),其资金来源主要以消费税为主,其中燃油税所占比重较大,以1957年为例,征收燃油税获得的收入占到了全部的89.4%。到了20世纪70年代末80年代初,美国公路资金严重不足,燃油税比例在1980年比例下降到了57.8%。美国政府为了解决资金压力,于1982年通过了《路上运输资助法》和1984年的《亏损减免法》,两部法律提高了燃油税率,将汽油、柴油税的税率由原来的4美分/加仑,提高到15美分/加仑,很快燃油税比例在1985年上升到76%,此后一直呈增长趋势,截至2005年底,燃油税已经占到了该基金的86.1%。除去燃油税以外,货车、公车及拖车购置税位居第二,以2005年计算,比例占到了9.1%,其他的超重货车使用税以及轮胎税分别占到了3.3%和1.5%。
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在美国的州级收入中,资金主要采取以下三种方式筹集:道路使用者收入、州级普通税收以及发行公路债券。其中由道路使用者交纳的收入占了较大比重,以2005年为例,以燃油税和车辆税为主的使用税占到了公路资金总额的40.85%,(燃油税占到了25.78%,车辆税占到了15.07%),由直接道路使用者交纳的道路使用费占到了5.28%,二者合计占到了资金总额的46.13%。其次为发行公路债券筹集资金。美国公路债券主要由州政府或州政府批准的单位针对具体的公路建设项目发行,2005年州级新发行和已发行债券约为211亿美元,成为了继使用者付费后的第二大资金来源。第三类为州政府的一般性税收,包括财产税在内的一般性税收,其比例占到了8.78%。此外,州级公路资金还包括来自联邦政府的信托基金拨款和联邦政府其他资金,以及地方政府上交资金,三者占到了全部收入的27.4%。
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与联邦和州政府不同,在美国地方政府的公路资金中,来源于财产税、特别评估税和其他税收的地方性普通税收所占的份额较大,约为地方公路资金总量的57.73%;其次为联邦政府和州政府的公路拨款,其中以州政府的公路使用者税收拨款为主,约为总额的20.1%,地方政府获得的联邦拨款较少,只占到了1.48%;在地方政府获得的公路资金中,发行债券所占的比例也是主要来源之一,大约为10.69%。地方政府的公路资金与州公路资金相比,道路使用者的收入所占的比例较少,仅为5.92%,其中燃油税和车辆税仅占到了3.65%,通行费收入为2.27%,二者的数量和比例较为接近。
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资料来源:国务院发展研究中心与世界银行课题组,中国推进高效、包容、可持续的城镇化,中国发展出版社,2014年,55~62页
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土地价值捕获
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除了一般性税收收入、转移支付、房地产税以及使用者付费等传统工具外,一些更具创新性的土地价值捕获工具,也可用于大城市高密度公共交通基础设施的融资,常用工具包括以下几种:
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改良税。对城镇存量土地进行开发是获得财政收入的一种新办法,由于住宅和商业用地短缺,将工业用地转为住宅或商业用途可带来更多收入。对那些因基础设施建设而升值的房地产,可相应征收“改良税”用于基础设施再投资。
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增值费。基础设施改善所需要的投资成本,可用这些设施改善后的收益补偿,政府据此可分享一部分公交设施沿线的土地升值,并使用这些资金补贴公交设施,这在哥伦比亚城市中得到普遍应用。
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税收增额融资制度。这是美国城市常用的方法,地方政府预计城市基础设施改善后房地产税将增加,由此可事先借入更多资金。如租税增额融资,美国城市将特定区域内未来税收的增加用于偿还建设项目债务,该建设项目理论上会带来房地产升值。
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特别受益费。对那些从新建公交设施或原有公交设施的升级中受益的房地产,可征收特别税费。比如,美国波特兰有轨电车一期工程的17%,西雅图南湖联盟有轨电车资本成本的50%,华盛顿市纽约街地铁站建设成本的28%,均源于征收特别受益费。
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额外开发权拍卖(超过现有容积率的部分)。这类创新是指基于开发权而非财政的创新工具,如巴西圣保罗广泛使用的额外建设潜力许可证(参见专栏4–6 ),就是将指定区域内建设额度以外的建筑许可进行拍卖,作为支付城市基础设施改善普通基金的回报。
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开发影响费。开发影响费可以引导资金向已具备基础设施的区域发展。影响费的主要目的,是为补偿异地影响和基础设施成本提供资金,如在佛罗里达,布罗沃德县地方政府实施了一个“公交导向协议”体系,对开发商的收费或开发影响费,专用于在被开发的区域建设所需的公交设施。类似更有效的方式包括,城市政府可通过高额开发税或影响费,限制绿地或农用地区域、缺少基础设施地区的开发,通过较低费用鼓励对已有公共服务设施区域、具有公共设施服务功能的城市土地开发。实际上,开发影响费是几种开发费中的一种,向开发商征税,要求其贡献土地、设施或资金,以帮助支付异地资产改进。某些土地利用或土地开发很可能会对城市产生负面影响,如拥挤问题等。为补偿负面影响需支付额外费用用于改善基础设施,这一费用可作为发放建设工程规划许可证的条件,巴西圣保罗、美国旧金山等多个城市均有类似系统,允许对资助基础设施改善和建设的开发商提供额外的可建设空间,如纽约通过该方式为350万平方英尺公共空间、商业游乐中心及城市外立面改善筹集资金。
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以公共交通为导向的开发或联合开发。由于公共交通设施对开发项目的最终价值发挥着关键作用,获取与公交站点附近房地产开发相关的盈利,使公交部门的营运比率可以超过100%,如香港铁路有限公司的“铁路–地产”模式。与此类似,联合开发就是房地产开发项目中包含了多方协调,开发公交线路附近的地块——通常是公共土地,如新加坡土地交通局和新加坡地铁、旧金山的“湾区快速交通系统”以及伦敦交通局的快速地铁项目。
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专栏4–6 巴西圣保罗的附加建设潜力许可证
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传统而言,圣保罗现行密度一直较低,城市总体规划的容积率范围为1.5~2.5,这意味着对任意地块,最大可建设面积范围为地块面积的1.5~2.5倍。对于圣保罗土地市场和需求特性,这种人为的低密度导致了高地价、都市区蔓延、严重拥挤及区位优势没有充分利用等一系列问题。
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与交通系统发展相协调,城市总体规划指引更高效益的城市发展,鼓励城市核心区及主要交通网络周边发展不完全的地区进行复兴和再开发从而提高建设容积率,通常容积率为4。在城市运行区内的附加发展潜力通常以证书形式进行出售(也称为附加发展潜力证,CEPAC)。CEPAC是圣保罗市发行的可交易证书或债券,可以通过电子拍卖分阶段出售。开发商用CEPAC将城市更新区内的已有建筑进行再开发,以达到较高的密度潜力,或者在允许的范围内改变土地利用用途。通常,开发商预先确定他们想开发的位于城市更新区内的地块,在申请CEPAC前和土地所有者协商。然后,开发商根据需要发展潜力及土地用途为再开发房地产,申请建筑工程规划许可证和适当数量的CEPAC。CEPAC仅能在所属城市更新区内使用。至于出售CEPAC所得收益的使用范围,仅限于圣保罗政府用于城市更新区内的基础设施更新,正因如此需要改善基础设施以承载更高的开发密度。
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总体而言,CEPAC每年为圣保罗政府带来1.5亿~2亿美元的基础设施改善资金,相当于2009年度房地产税收收入的11%。CEPAC的作用在于可以在开发权出售之后,在建设基础设施之前就获得资金,相当于获得了改善当地基础设施支付的预付款。也就是说,它通过出售开发权提前获取土地价值。CEPAC的阶段性出售和拍卖使地方政府能够把握市场,评估市场对高密度开发的承受范围。
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