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1704061640 但对特殊收益债券而言,其债权以某种收入来源做抵押,当债务偿付发生困难时,损失由投资人承担。若救助失败,则依照联邦破产法,由发债政府提出和解协议并提出自愿破产请求。此时其财政管理可置于法院监管之下,以确保债务调整计划的充分实施。此外,尽管法律规定联邦政府可能对某些市政债进行救助,但自美国发行市政债以来,联邦政府实际只救助过两起,这样做一是为有效控制道德风险,二是地方发债方通常都有能力自己解决违约问题。
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1704061642 表5–6 发达国家债务违约处理比较
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1704061644     美国   日本   德国   瑞典   违约处理   没有明文规定的支援措施;通过制定特别法等,有时上级政府(联邦、州政府)会提供财政支援;存在道德义务债券   没有明文规定的支援措施;《地方财政健全化法》出台,从2009年度开始全面施行   当联邦政府认为有必要时,根据《联邦法》以及《联邦预算法》实施财政支援;从1994年到2004年,对不来梅州、萨尔州发放了财政重建特殊补贴;评级机构惠誉国际对州政府的评级全部为AAA级   没有明文规定的支援措施;中央政府为财政情况严峻的地方政府进行财政支援,提取了准备金   破产制度   《联邦破产法》第九章   无   无   无  资料来源:OECD,2008,Public Private Partnership: In Pursuit of Risk Sharing and Value For Money
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1704061646 对于中央政府提供财政支援,从制度上能够采用的方法有两种:一为中央政府等实施财政支援的方法,另一种是进行债务调节方法。美国是唯一建立债务调节制度的国家,建立了(狭义)地方政府破产制度(《联邦破产法》第九章)。日本为应对财政恶化,于2006年颁布地方财政健全化法,建立了一整套体系,以便地方政府通过自身财源难以偿还债务之前掌握情况,敦促地方进行财政重建。瑞典为应对地方财政恶化提取准备金,一旦认为有必要,就会以这笔准备金开展财政支援。德国虽然没有恒久性财政支援制度,但允许州政府在财政情况极其严峻时请求联邦政府及其他州政府支援。
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1704061648 [18]在厄瓜多尔,不仅责任人会受到处罚,而且还会暂停中央的转移支付。阿根廷与墨西哥对发生债务违约的地方政府,采取的措施是暂停中央财政转移支付,停止或限制新的担保和贷款。哥伦比亚的做法是惩处责任人,停止发行新债并通过整改达到合规要求。秘鲁的做法则是暂停中央转移支付。
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1704061653 城镇化转型:融资创新与改革 [:1704060133]
1704061654 城镇化转型:融资创新与改革 破产处置[19]
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1704061656 破产是美国等一些国家处置地方政府债务风险的典型做法。在地方政府无力偿债时,可以通过引入政府破产机制,不仅能强化对地方政府预算约束,更重要的,是能对地方政府进行债务重组,即在维持基本公共服务前提下,有效化解债务风险。
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1704061658 地方政府破产的概念及内涵
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1704061660 破产是一个法律概念,通常指债务人无力偿债时,依法申请破产保护,通过清算债务人资产偿债。不少国家特别是财政联邦制国家,如美国等在法律中规定了地方政府可实施破产制度。需要指出的是,地方政府破产与企业、个人破产有所不同,通常并非一般意义上的资产清算偿债,而是在破产保护框架下为债务重组赢得时间。究其原因,这主要源于地方政府是诸多须臾不可或缺的公共服务提供者或管理者。
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1704061662 目前,国际上有代表性的地方政府破产处置,主要有司法主导和行政主导两类。前者是司法机关起主导作用,由法院主导债务重组过程,包括违约债务处置的启动时间、方式,债务赔偿优先顺序等;后者由上级政府主导,由上级政府临时负责或指定接管人负责下级政府财政管理。
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1704061664 司法主导以美国为典型代表。1937年大萧条期间,市政债大量违约,国会通过《1938年破产法》,首次允许市政府破产,这在国际上也是首创。1978年《美国破产法》第九章[20]进一步明确了地方政府破产机制,规定各州可自行决定是否允许市级政府(或市政专门机构)经州政府同意申请破产保护,同时规定州政府须自行应对财政困境不允许申请破产。目前全美51个州中,有21个州宣布无条件采纳《破产法》第九章,有3个州(宾夕法尼亚州、北卡罗来纳州和纽约州)附加了重要条件,有27个州根据个案具体情况决定是否采纳《破产法》第九章。
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1704061666 表5–7 美国市政府破产保护申请案例
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1704061668  申请人   申请破产时间   破产原因   重整措施   Jefferson县   2011年11月   污水处理项目建设成本失控;金融危机中浮息债收益率飙升,利息支出骤增;薪酬税被判违宪,一般基金收入骤减40%   仅1亿美元债务全额偿付,其余债务减免本息,一般责任债券人放弃索赔权;提高辖区内排污费率、发行市政债券融资   Harrisburg市   2011年10月   焚化炉项目成本失控,债务违约;市政府为相关债务担保,上述债务规模为该市自身债务规模的三倍;市长提出的财政重整计划遭市议会否决   由于宾夕法尼亚州法律不允许市政当局申请破产,申请被驳回;计划出售资产、公用事业经营权,协商债务减免、调整雇佣合同   Stockton市   2012年6月   房地产泡沫破裂,税收收入缩水70%;养老金、医疗保险负担过重   重整计划尚未确认,债务人被分为18类,分别进行债务调整;延迟养老金发放、提高消费税率   Mammoth Lakes镇   2012年7月   法庭判定镇政府赔偿某房地产开发商4 300万美元,赔偿金额为该镇年预算规模的3倍   赔偿金额降为2 950万美元,分23年付清   Detroit市   2013年7月   种族矛盾、治安恶化、产业衰退,导致人口流失、房地产价格下跌、税收收入下降,城市陷入衰败   尚未提交债务调整计划  资料来源:Spiotto(2011),CIB Research
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1704061670 行政主导以巴西等国为代表。20世纪80年代,巴西经历三次州政府债务危机,财政联邦制的复杂结构导致财政共同责任,下级政府缺乏硬预算约束,地方债务失控。痛定之下,巴西颁布《财政责任法》。[21]地方债务存量和新增借款实行严格的法定控制,联邦政府与25个州通过谈判达成协议,提出内容广泛的财政整顿计划。
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1704061672 地方政府破产后的债务偿付
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1704061674 地方政府破产后的债务处置,偿付顺序是债务处置的核心问题。对此,美国《破产法》第九章做出如下规定:
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1704061676 第一,具有法定留置权的债券偿付优于其他债券。所谓法定留置权,是指无需法院判决,法律本身已规定的债券附属权利。
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1704061678 第二,第二位顺序是具有特殊收入作为抵押的债券,多为项目收益债券。根据《破产法》定义,特殊收入主要指交通或其他公共设施的运营收入、货物税、特殊项目的增量税、市政体功能带来的收入(如收取各类执照费)、为建设某类特殊项目而征收的税收(除去财产、销售和所得税)这五类。
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1704061680 第三,具有合同留置权、租赁收入抵押或破产申请相关费用,一并在前两类债券清偿完毕后开始偿付。值得注意的是,无抵押债务的偿付优先等级最低,而一般责任债券尽管以政府信用为担保,但由于并不像项目收益债那样有抵押物,偿付顺序在实际上后于项目收益债,这和通常想象有所不同(见表5–8)。
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1704061682 表5–8 美国《破产法》第九章对市政债债券偿付顺序的规定
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1704061684  一般责任债券(General Obligation Bonds) 
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1704061686  在地方政府的破产申请后(Post–Petition),法院通常会将无抵押的一般责任债券作为非保本债务(Unsecured Debt),因此投资者通常会面临损失 
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1704061688  具有收入抵押的一般责任债券(General Obligation Bonds Plus Pledged Reveenues) 
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