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表5–9 地方政府债务可持续性的国际比较
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激励相容 信息透明 预算约束 美国 财产税等地方税、使用者付费 实行严格的信息披露制度、市政债保险增级机制以及市场约束下独立的信用评级制度。各级政府独立披露财政预算状况，债券上市前后要经有资格的设计机构对发行人的财务状况、债务负担和偿债能力等出具意见，同时发行债券必须拥有信用评级，且须经过两个评级机构办理 市场自主发行。法律规定地方政府的破产机制，出现过若干违约破产事件，偿债来源可靠，地方债市场规模全球第一。不足之处是地方政府破产有信誉损失 法国 地方税、使用者付费、有条件的中央转移支付、地方政府股权投资收入 经济和财政部对各级地方政府的财政运行状况和负债情况及时进行监督，金融机构通过代理财政账户也对地方政府进行严格的财务审查，要求地方财政健全等级评定制度，地方政府的财政运行状况和对外负债情况，银行一目了然 市政银行长期贷款。“关系型融资”法律规定市政银行代理（Manage）地方政府的财政账户，甚至包括中央政府的转移支付。尽管无地方政府破产，但有不少中央救助案例。地方债规模总体较小，偿债有时需动用地方国企收入，妨碍了低效国企的私有化 日本 地方税、使用者付费、有条件的中央转移支付、公营企业收入 制定“地方公债发行计划”，公布资金的用途和分类，披露地方财政收支状况、政府未来收益趋势、投资项目收益率及管理方式等。同时，信用评级机构依据地方政府财力大小、公债所融资金投向及产生效益多少等因素，对公债进行评级。由中立的信用评级机构对其发债信用进行评定并公布拟发债政府的信用等级 长时期地方发债由中央审批，现改为协议制，无破产机制，中央对地方债有惩罚条款的救助机制，市场约束和民间约束较弱。审批制发债下实际上中央须兜底地方债风险，一度地方预算软约束和道德风险较为严重，债务规模也较大。现行协议制下项目债基本实现地方自偿，一般收入债中央可以代偿但需相应扣减转移支付，规模逐渐萎缩 巴西 地方税、使用者付费、混合偿债基金、惩罚性中央转移支付 地方政府每年向联邦政府汇报财政账户收支情况，每4个月须发布政府债务报告，信息披露主要依靠与所有银行联网的国家信息系统，所有借贷交易情况必须在信息系统中登记，否则将被视为非法交易。信息系统公开透明，任何政府和银行都能查看相关信息，信用评级制度尚待完善 20世纪90年代中央政府为州政府过度举债担保，预算软约束引发严重道德风险引致严重债务危机的爆发，规整后中央对地方债有救助机制但会相应减少地方税收或转移支付，市场约束较弱 资料来源：根据相关国家的法规整理
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[22]原先市政银行依靠垄断获取低利率资金的来源受到金融自由化的挑战，市场融资成本比银行融资更低，详见George E. Perterson：“Banks or Bonds? Building a Municipal Credit Market”。
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[23]法国拥有全球规模最大的市政银行Credit Local De France，是地方政府融资的专业性银行，是Dexia集团的核心。通过在比利时、意大利和西班牙等国家的购并活动，成为欧洲市政银行的领袖。
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城镇化转型：融资创新与改革 第六章 我国城镇化融资的历史和现状
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任何一个具体领域融资模式的形成，都与当时特定的经济金融体制密不可分。我国是一个转轨国家，现有城镇化建设领域融资模式的一些典型特点——无论是政府融资平台的兴起，还是偿债资金对土地出让金的高度依赖，都是市场化改革总趋势下特定领域经济金融体制背景的反映。
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城镇化转型：融资创新与改革 城镇化融资方式的历史变迁和现状
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历史地看，无论早期单一的财政拨款，还是目前多样化市场融资方式，其演变过程与政府投融资体制变化息息相关。计划经济时代，我国城镇化融资主要依赖政府财政。随着城市建设资金需求日益增多，财政资金入不敷出、赤字增多以及资金使用效率较低的矛盾日益突出，从1979年开始，北京、上海、广东三个省市试行“拨改贷”，即在基本建设投资领域进行财政拨款改为银行贷款的试点，1985年这一试点全面推开。在“拨改贷”改革不断深入的大背景下，财政预算中的建设性支出比重不断下降，20世纪80年代中后期包括城镇化建设这一传统公共财政领域也开始利用银行贷款，当时不少城市还大量向市民集资用于道路交通等市政基础设施建设。但当时由于国有银行一统天下，地方政府产生了一种错误认知，即银行资金也是国家资金，“贷款”也是国家资金支持，尽管拨改贷取得了一定效果，但总体上地方政府的债务主体意识并没有真正建立，导致不少贷款难以收回，实际成为企业周转资金使用，最终在1998年实施的债转股中被转为企业资本金。
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20世纪90年代分税制改革和政策性银行设立，进一步推动了城镇化建设负债融资的发展。在分税制下，地方政府有自身的税收收入，形成了相对独立的地方政府信用，而地方政府的一项主要事权就是市政建设，这一领域也自然成为其信用支持的一个重点。正是在上述背景下，无论是最初对开发银行“两基一支”软贷款的财政贴息或风险兜底，还是其后基于广泛“银政合作”基础上的打捆贷款、综合开发贷款等，都是地方政府信用与银行贷款相结合的不同形式，既是城镇化建设兼具公共产品和使用者付费双重属性的反映，也是当时的财政和金融体制下城镇化资金筹集的一种“市场”选择。
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近年来迅速兴起的融资平台模式，本质上仍是地方政府信用和市场化融资相结合的产物。1997年亚洲金融危机爆发后，我国实施了积极财政政策和实际上较为宽松货币政策，刺激了地方政府扩大投资保增长的热情和融资需求。同时，地方政府融资又面临多方面的法律法规制约，比如《预算法》规定地方政府不得举债，《贷款通则》排除了地方政府直接向银行借款的可能，《担保法》也规定国家机构不得为保证人等等。在此体制背景下，地方政府直接举债的“前门”关闭，于是在现实的财政压力下，融资平台贷款等创新模式应运而生。应对国际金融危机以来，在“四万亿”扩大投资的一揽子刺激计划下，地方融资平台在基础设施投融资中发挥了更大作用。地方政府在履行城镇化建设事权中，将伴随城镇化进程逐步增值的土地收入作为重要的融资来源和偿债保证，无疑是政府信用和市场运作双重特性在特定城镇化阶段和体制背景下的又一“市场”选择，是地方政府信用、土地商品化、银行信贷扩张冲动，以及城镇化建设资金需求量大等特征相结合的产物（见图6–1，图6–2）。
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图6–1 我国城镇化融资方式的历史变迁
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图6–2 中国的地方政府融资方式
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注：准政府部门指学校、医院、水电气等公共事业部门
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