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城镇化转型：融资创新与改革 [:1704060138]
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城镇化转型：融资创新与改革 以地方政府融资平台作为主体的融资方式
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地方政府融资平台是地方政府及其所属机构通过注入财政拨款、土地、国有企业股权等资产，设立并拥有独立企业法人资格的经济实体，为政府主导项目行使投融资功能。其雏形产生于20世纪八九十年代广东省推行“贷款修路、收费还贷”的政策背景，当时这类机构被命名为“建设开发领导小组办公室”，并在亚洲金融危机后发展较快。平台公司的融资渠道从最初的银行借贷，逐步向贷款、债券、信托等多个渠道拓展。在应对国际金融危机的过程中，地方政府融资平台数量和债务融资规模快速增长，现已成为地方政府性融资的主要渠道。
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银行贷款是地方融资平台的主要融资来源
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我国金融市场结构以间接融资为主，银行信贷自然也成为地方融资平台的主要融资渠道。1997年，亚洲金融危机爆发后，我国通过大规模基础设施建设刺激经济，地方政府纷纷建立融资平台，通过银行贷款满足配套资金需求。1998年，国家开发银行在安徽芜湖试点的“打捆贷款”模式，成为当时“银政合作”的主要模式。打捆贷款是指以国有独资或控股的城市建设投资公司为承贷主体，以财政出具的还款承诺作为偿债保证，将一城市或区域的若干基础设施建设项目组合起来，作为一个整体项目向银行或其他金融机构贷款，可视作单个项目贷款的“升级版”。打捆贷款使商业银行的营利性和地方政府追求经济发展的诉求得到了有效契合，被地方政府广为运用。除了国家开发银行外，其他银行也频频涉及，直接推动了贷款整体规模和固定资产投资的快速扩张。
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2006年，我国宏观经济增长面临“过快”到“过热”的风险，为配合宏观调控，遏制地方政府在政绩冲击背景下的过热固定资产投资，同年5月五部委联合发布《关于加强宏观调控，整顿和规范各类打捆贷款的通知》，要求金融机构停止一切对政府的打捆贷款和授信活动，地方政府不得为贷款提供任何形式的担保或者是变相担保。在此之后，也有银行与地方政府签署的有关城镇化贷款协议开始转向战略性合作意向。
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2008年国际金融危机后，“土地财政+银行贷款”的融资模式逐渐成为政府信用和市场运作在特定城镇化阶段和体制背景下的又一“市场”选择。市县政府在履行城镇化建设事权中，以城镇化进程中不断增值的土地收入作为重要的财力保证。这是地方政府信用、土地商品化、银行信贷扩张冲动以及城镇化融资需求较大等特征相结合的产物。在这种模式下，地方政府融资规模快速增长。据统计，2009年末地方政府融资平台贷款余额为7.38万亿元，占人民币贷款余额的18.5%，当年新增达3万亿元左右，占全部新增人民币贷款的比重逾30%。根据银监会的政府融资平台名单，截至2013年末，全国共有地方政府融资平台1.14万余家，其中县级（含县级市）平台约占28%；平台贷款在人民币各项贷款中占比达12.81%（见图6–3，图6–4）。
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图6–3 2003~2013年土地出让收益占基础设施建设投资的比重
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资料来源：Wind数据库
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图6–4 全国84个重点城市抵押土地面积及贷款总额
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资料来源：Wind数据库
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在经历了2009~2010年的快速增长后，受从严监管影响，2011年以来融资平台的贷款渠道明显受限。2010年6月，《国务院关于加强地方政府融资平台工作管理有关问题的通知》发布，指出部分银行业金融机构信贷管理的缺失，警示偿债风险，要求“抓紧清理核实并妥善处理融资平台公司债务、对融资平台公司进行清理规范”。自2011年起，银监会连续三年发布融资平台贷款风险管理的指导意见，以“降旧控新”为目标，建立融资平台名单制，从总量和占比两个维度严控融资平台贷款。据银监会披露，截至2012年末，我国地方政府融资平台贷款余额9.2万亿元，两年内仅增长2%，占人民币贷款余额14.2%。2013年银监会又下发《关于加强2013年地方政府融资平台贷款风险监管的指导意见》，明确要求“各银行业金融机构法人不得新增融资平台贷款规模”，融资平台的贷款规模受到了严格限制。但总体来看，相较于后面提及的债券及信托等融资模式，银行贷款在融资平台债务总量中的占比仍然最高。
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融资平台债券——城投债
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地方融资平台作为主体发行的企业债券通常被称为“城投债”，多用于地方基础设施建设或公益性项目。从品种上看，主要包括企业债、中期票据（2008年开始出现）和短期融资券（2010年开始出现）（见表6–3）。
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表6–3 近年来我国政府融资平台债券发行情况
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发行数（支） 发行规模（亿元） 年份 企业债券 中期票据 短期融资券 PPN及其他 合计 企业债券 中期票据 短期融资券 PPN及其他 合计 2008年之前 65 —— 44 —— 109 792.50 —— 621.50 —— 1 414.00 2008年 24 1 24 0 49 404.00 30.00 306.00 0 740.00 2009年 117 22 23 0 162 1 734.00 751.00 336.00 0 2 821.00 2011年 139 62 36 5 242 1 776.00 942.00 416.10 130.00 3 264.10 2012年 394 130 65 73 662 4 681.00 1 750.10 780.20 1 034.80 8 246.10 2013年 290 121 105 136 652 3 583.80 1 742.16 1 433.80 1 536.50 8 286.26 合计 1 148 376 331 214 2 069 14 555.30 5 881.26 4 408.60 2 691.30 27 536.46 资料来源：中债资信研究报告
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地方融资平台发债大体经历了三个阶段：一是起步阶段。1992年7月22日，经上海市政府批准和授权，专门成立了一家对城市建设和维护资金进行筹措和管理的城市建设专业投资和开发控股公司——上海市城市建设投资开发总公司（简称“城投公司”）。该公司于1993年4月15日发行中国的第一支城投债，金额为5亿，票面利率为10.5%。到1999年，上海城投公司发行了8期浦东建设债券，1997年和1998年还发行了市政建设债券，累计筹措资金700多亿，对支持浦东开发和上海市政建设发挥了重要作用。自此以后，一些直辖市和省会城市效仿上海做法陆续发行了一些城投类企业债，但规模和数量较小。二是快速发展阶段，从2005年开始，国家发改委将城投债纳入地方企业债管理，发行明显增多。截至2008年末，城投类企业债发行金额达到460亿元。三是跨越式发展阶段。2008年国际金融危机爆发后，为配合国家财政和货币刺激政策，监管机构对城投债审批速度明显加快。2009年3月，中国人民银行联合银监会发布《关于进一步加强信贷结构调整，促进国民经济平稳较快发展的指导意见》，提出“支持有条件的地方政府组建投融资平台，发行企业债、中期票据等融资工具”。自此，全国各地融资平台加大了城投债发行力度，城投债的发行品种、规模和数量迅速发展，2009年发行城投类企业债1 701亿元，是2008年的4.94倍，城投类中票发行规模则达701亿元。2012年，受欧债危机和国内需求不足的叠加影响，我国经济调整压力增大，经济增长率自2002年以来首次低于8%，稳增长压力上升；银监会对融资平台贷款实施“降旧控新”，城投债作用愈发突显。2012年城投债（包括城投类企业债、中票、短融、私募票据等）发行额达到8 246.1亿元，较2011年的3 264.1亿元大幅上升，2013年则进一步上升到8 286.26亿元。
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城投债涉及的地域也趋于广泛。截至2013年末，除西藏外，我国31个省、自治区及直辖市均已发行过城投债，发债融资平台从东部省级和市级，向中西部、县级逐步扩散。总体上看，近年来在城镇化进程加快和其他融资渠道受限的背景下，城投债已逐渐成为地方融资平台新增资金的一个重要来源（见图6–5）。
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图6–5 2005~2013年政府融资平台债券发行规模
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资料来源：中债资信研究报告
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监管体制方面，城投债目前由发改委根据1993年8月2号颁发的《企业债券管理条例》（国务院第121号令）和2011年7月21号颁发的《关于进一步加强企业债券存续期监管工作有关问题的通知》进行审批。2010年12月，发改办财金［2010］2881号文件提高了城投债的监管标准。2012年4月，发改委还明确表示对于仍在地方政府融资平台“监管类”名单的企业不允许发债。中期票据和短期融资券的发行要符合银行间市场交易商协会的相关注册规定。总体上说，与融资平台贷款相比，城投债是较为公开透明、市场约束力强的直接融资工具，在地方政府性债务中所占比重较小，监管上仍会鼓励发展，未来发展空间很大（见表6–4）。
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