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表6–4 2013年6月底地方政府性债券发行
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（亿元）
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政府负有偿还责任的债务 政府或有债务 政府负有担保责任的债务 政府可能承担一定救助责任的债务 地方政府债券 6 146.28 489.74 0.00 企业债券 4 590.09 808.62 3 428.66 中期票据 575.44 344.82 1 019.88 短期融资券 123.53 9.13 222.64 合计 11 435.34 1 562.31 4 671.18 资料来源：审计署《全国政府性债务审计结果》（截止时间为2013年6月30日）
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信托融资
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我国信托业发展是渐进式改革在财政金融领域的反映。较之银行业等其他金融业态，信托业的机制更为灵活，其业务范围更为广泛，对一直缺乏融资渠道的地方政府而言，信托业很早就成为地方政府弥补财政资金不足的一个重要途径。20世纪80年代改革开放初期，全国大多数省都成立了地方信托投资公司。在地方政府的支持下，信托业在国内发展较快，也容易从国际市场举借外债。
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信托融资模式大体经历了两个发展阶段。第一个阶段是1979年到1998年，这一时期信托公司是地方政府重要的“融资窗口”。1979年10月，直接隶属于国务院的中国国际信托投资公司（简称中信）成立，标志着我国信托业发展正式起步。到1982年底，信托机构已达到620家，绝大部分为地方政府和专业银行开办。这一阶段属于信托业发展早期，在地方政府的城镇化融资中发挥积极作用的同时，信托企业内部经营管理也较为混乱，当时的“金融三乱”（乱集资、乱拆借、乱办金融机构）很多与信托公司有关，广东国际信托投资公司债务危机就是一个例子。
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第二个阶段是1998年分业监管以来，信托产品逐渐成为地方政府的常规融资工具。针对20世纪中期愈演愈烈的“金融三乱”，1998年正式实行信托与银行、证券、保险分业经营，分业监管，提高市场准入条件，撤销归并多家不符合要求的机构。新颁布的多项法律法规对信托制度做出明确规范，特别是《信托法》和《信托投资管理条例》，使信托业发展进入法制化和规范化阶段。在此背景下，2002年7月第一个为市政建设融资的集合资金信托——上海外环隧道项目资金信托计划成功发行。之后，各地财政纷纷利用信托业筹集资金，弥补公用事业和基础设施建设资金不足。例如，重庆市南岸区弹（子石）广（阳坝）公路建设发放贷款信托、北京CBD开发信托、上海磁悬浮交通投资信托、长春生态环保投资信托、长春基础设施项目投资信托等，都是典型的带有地方财政支持的信托融资计划。
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近年来，在平台贷款受限的背景下，信托与城投债都成为平台重要融资渠道。截至2013年末，政信合作余额9 607.3亿元，较2012年末增长91.55%；广义类基础产业类信托余额2.60万亿，较2012年末增长57.58%（见图6–6）。与此同时，政信合作的快速发展及其内含的地方政府隐性担保风险引发高度关注。实际上，早在2009年4月，银监会就下发了《中国银监会办公厅关于信托公司信政合作业务风险提示的通知》，提示部分信政合作业务存在着项目管理不严、担保和抵押等行为不够规范问题。2012年12月财政部、发改委、人民银行、银监会联合发布《关于制止地方政府违法违规融资行为的通知》，明确要求“符合条件的融资平台公司因承担公共租赁住房、公路等公益性项目建设举借需要财政性资金偿还的债务，除法律和国务院另有规定外，不得向非金融机构和个人借款，不得通过金融机构中的财务公司、信托公司、基金公司、金融租赁公司、保险公司等直接或间接融资”。这些规定对政信合作类信托具有一定的规范作用，平台信托融资规模快速扩张势头有所减弱，但总体来看，地方融资平台仍是信托资金的一个重要流向。
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图6–6 基础产业信托产品余额
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资料来源：Wind数据库
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资产证券化
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国际经验表明，资产证券化是城市基础设施的重要融资方式。地方融资平台作为城市基础设施的重要投融资主体，通常拥有大量能产生可预期现金流的存量资产，将缺乏流动性但具有未来收入现金流的资产集中起来，以“资产池”产生的现金流作为支持，对资产的收益和风险进行分离和重组，将该组资产预期现金流的收益权转化成可在资本市场出售和流通的固定收益证券，同样可以在资本市场为城镇化融资。特别是，目前融资平台的负债率不断上升，利用银行信贷、债券发行等增量融资的可持续性日益不足，资产证券化的紧迫性更为突出。同时，对资本补充压力日益增大的银行业而言，资产证券化的重要性也同样较为突出。
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资产证券化在我国的应用包括两大类，一是直接将固定资产权益证券化，也称为企业资产支持证券；二是信贷资产证券化。相比而言，固定资产权益证券化开展较早。1996年“珠海高速”资产证券化项目，是我国基础设施建设资产证券化融资的较早尝试。之后的“莞深高速”、南京城建污水处理等项目，也是地方融资平台资产证券化融资的有益尝试。
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从资产支持证券的产品范围看，既包括在交易所市场上市交易的证券公司专项资产管理计划，也包括在银行间市场上市交易的资产支持票据（ABN）。ABN是广义资产支持证券的一个品种，是指非金融企业在银行间债券市场发行的，由基础资产所产生的现金流作为还款支持，约定在一定期限内还本付息的债务融资工具。资产支持票据的重要特征，是债券本息的第一还款来源为基础资产产生的现金流。2012年8月，交易商协会推出《资产支持票据指引》规定，基础资产是指符合法律法规规定，权属明确，能够产生可预测现金流的财产、财产权利或财产和财产权利的组合，不得附带抵押、质押等担保负担或其他权利限制。同期，首批资产支持票据正式推出。宁波城投、南京公用控股（集团）有限公司、上海浦东路桥建设股份有限公司为首批发行企业，融资规模合计25亿元。
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信贷资产支持证券起步相对较晚但发展较快。2005年，人民银行等部门开始部署信贷资产证券化试点，2005~2008年共11家境内金融机构在银行间债券市场成功发行11单，总计667.83亿信贷资产支持证券。2009年后，受国际金融危机影响，试点一度处于停滞状态，前期试点发行的证券大都兑付完毕。2012年，人民银行等机构发布《关于进一步扩大信贷资产证券化试点有关事项的通知》，从产品结构、基础资产、风险自留、评级和信息披露等方面，进一步防范对风险的管控。继试点以来，国家开发银行等6家金融机构发行了6单，总计228.5亿信贷资产支持证券。到2013年6月末，信贷资产支持证券共发行23单，总计近900亿，未到期余额约250亿，尚未发生一家违约或现金流中断问题。2013年9月，人民银行等部门宣布进一步促进信贷资产证券化试点常规化，预计未来包括地方融资平台在内的信贷资产证券化将获得较快发展。
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2013年3月，证监会公布《证券公司资产证券化业务管理规定》，对于证券公司的资产证券化业务做出详细的管理办法。2014年11月，银监会下发《关于信贷资产证券化备案登记工作流程的通知》，信贷资产证券化业务将由审批制改为业务备案制，不再进行逐笔审批。同年同月，证监会正式发布《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务管理规定》及配套的《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务信息披露指引》、《证券公司及基金管理公司子公司资产证券化业务尽职调查工作指引》，更加细化了资产证券化的管理。
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城镇化转型：融资创新与改革 [:1704060139]
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城镇化转型：融资创新与改革 对现有城镇化融资方式的评价
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城镇化过程中的资金供求矛盾由来已久。应该说过去一个时期，城镇化融资领域的金融创新并不少，包括目前形成的“土地财政+政府融资平台”负债模式，与过去单纯的财政拨款和政策性贷款相比，市场化程度也有明显提高，近年来城投债等公司债也大量发行，融资的公开性和市场约束有了增强。资金使用上，城市基础设施投资快速增长，供给能力明显改善，不仅自身成为拉动投资稳定内需的重要力量，而且也促进了生产、消费、投资等经济活动的便利化，提升了整体经济运行效率，基础设施改善的正外部性不断显现。同时从总体上看，尽管近年来融资平台等地方政府性债务增长较快，但整体风险仍然可控，在国际上尚处于较低水平。并且融资平台形成的债务，主要用于投资性而非消费性支出，相应形成的资产对债务有一定自偿能力。但同时也要看到，与国际上通行的市政债相比，目前这种融资模式在机制上存在一定缺陷，并且随着城镇化加快发展和可用地资源的减少，可持续性也值得关注。
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现有城镇化融资模式取得的成效
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目前，我国城镇化融资形成的主要融资模式是“土地财政+地方政府融资平台”。应该说，较之过去单纯的财政拨款，这一模式的市场化程度有了提高。
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土地财政对支撑城镇化融资的重要来源
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目前，我国地方政府财政收入来源包括三块：预算内财政收入、预算外财政收入和政府性基金收入。其中，预算内收入包括各项税收收入、非税收入和中央政府转移支付和税收返还。预算外收入中占比最大的是土地出让金收入，近几年预算外收入逐渐规范至预算内收入和政府性基金收入中。[24]2013年，地方财政收入总规模达16.65万亿，其中地方本级财政收入6.89万亿，占比41.4%，中央税收返还和补助达4.80万亿，占比28.8%，以土地转让金为主的政府性基金收入达4.90万亿，占比29.7%（见图6–7）。