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城镇化转型：融资创新与改革 [:1704060142]
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城镇化转型：融资创新与改革 新型城镇化融资机制的基本框架
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健全适应新型城镇化发展的融资机制，是城镇化发展战略中的核心问题，其关键是使城镇化发展所产生的“红利效应”与融资可得性形成良性互动，走出一条市场化、可持续的良性循环之路。
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总体思路：城镇化融资机制和质量提升的良性互动
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总结现有城镇化融资机制的成效和问题，根据党的十八届三中全会“紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革”的总要求，未来城镇化融资机制的改革创新，应坚持市场化、可持续的基本导向，通过厘清政府与市场、中央与地方、财政与金融的职能边界，深化财税、土地、价格改革，以构建规范可持续的地方政府性债务融资机制为目标，实现城镇化融资和城镇化质量提升的良性循环。
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按照城镇化融资机制和城镇化红利释放良性互动的总体思路，未来城镇化融资机制的基本框架，既要借助城镇化发展的未来收入，充分利用金融市场融资，也要通过构建有效融资机制，从资金供给上有效约束粗放型城镇化的盲目扩张，以融资机制转型带动城镇化发展方式的转型，实现城镇化红利效应不断释放和融资可持续性的良性循环（见图7–1）。
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图7–1 新型城镇化发展与城镇化融资的互动关系
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基本原则：市场化、多元化、可持续
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市场化。市场在资源配置中起决定性作用，是城镇化融资机制改革的基本取向。在尊重市场规律基础上，着力破除制约市场化融资机制发挥作用的体制机制障碍，发挥市场机制特别是定价机制在筛选城镇化项目上的基础性作用，防止城镇化建设盲目扩张和粗放发展。
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要厘清政府与市场的职能边界，明晰政府和企业在城镇化中的事权。虽然大多数与城镇化有关的基础设施具有一定公益性，但这并不意味着都要由政府直接投资或提供。事实上，无论是国际经验还是我国实践都表明，只要政府做好规划引导和健全市场准入和竞争规则，大多数项目都可由企业投资运营，政府可通过购买服务或多种形式的公私合营向居民提供公共服务。即使是保障房等不宜完全采取市场化融资的领域，也可借鉴市场机制发挥财政资金的引导作用，提升资金使用效率。
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减少城镇化发展政府直接承担的项目建设，既可广泛动员社会资金和提升资金使用效率，也有利于克服政府片面追求GDP的投资冲动，推动政府职能从直接从事基础设施投资，逐步向提供养老、医疗、教育等基本公共服务转变，同时也有利于完善政绩考核机制，增强资源、环境、债务等约束性指标的考核力度。
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多元化。新型城镇化不是简单地增加城市人口比例和扩张城市规模，而是在产业支撑、公共服务、人居环境、生活方式等方面全面实现由乡到城的转变，是一项涉及多类经济主体、多种经济活动的系统工程。新型城镇经济的复杂多样性，决定了融资需求的多层次和融资模式的多元化，需要在坚持市场化改革取向的同时，完善政策性、商业性、合作性融资机制有机结合的体制机制，鼓励各种融资方式和工具创新。比如，在资本性支出类别下，就需要依据不同公共产品性质和地区发展差异，确定相应的一般责任债券或收益债券等不同偿债责任性质的融资工具。
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可持续。可持续是任何一种市场化融资机制的核心，也是一个规范的市场化融资机制应具有的基本特征。历史经验证明，单独依靠政府内部行政体系的监管，地方政府的投资冲动和债务膨胀难以得到有效遏制。只有着力强化风险约束，才能保障城镇化融资的可持续性。目前，融资模式尽管有市场化形式，但受体制机制以及市场本身不完善影响，市场化融资机制应有的风险约束机制难以有效发挥作用。未来城镇化融资机制改革，需要通过深化财税、土地、价格改革，以推动地方政府融资债券化为突破口，打破影响市场风险约束机制发挥作用的体制机制障碍，以融资机制的规范性带动可持续性的增强。
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基本框架
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按照上述总体思路和基本原则，从融资方式、偿债能力和风险约束的基本要素出发，未来城镇化融资机制改革的基本框架如图7–2所示：
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图7–2 新型城镇化融资体系框架
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首先，在融资方式上要实现多元化。按照党的十八届三中全会“允许地方政府通过发债等多种方式拓宽城市建设融资渠道”的要求，通过政策性和商业化相结合、间接和直接融资相结合、债务与股权融资相结合，形成一个多层次的融资方式体系。其中，尤其要鼓励符合条件的地方政府特别是城市政府发行市政债券，并以市政债机制改造城投债和盘活平台贷款。
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其次，在偿债能力上要实现稳定化。党的十八届三中全会提出：“深化税收制度改革，完善地方税体系，逐步提高直接税比重。推进增值税改革，适当简化税率。调整消费税征收范围、环节、税率，把高耗能、高污染产品及部分高档消费品纳入征收范围。逐步建立综合与分类相结合的个人所得税制。加快房地产税立法并适时推进改革，加快资源税改革，推动环境保护费改税。”按照这一精神，未来需要通过统筹土地和房地产税费改革、深化资源税费改革、开征环境保护税、加快理顺公用产品和服务价格等途径，增强地方政府稳定可持续的偿债能力。
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再次，在风险约束上实现规范化。按照党的十八届三中全会提出的“实施全面规范、公开透明的预算制度，建立跨年度预算平衡机制”的要求，加快构建权责发生制的政府综合财务报告制度，编制全国和地方资产负债表，全面真实有效地反映地方政府资产负债状况，奠定财政纪律约束、金融市场投资者约束以及人大、审计等监督的基础。同时，完善债务约束既要在制度上对债务风险有惩戒机制，如设置债务规模上限控制指标以及触及上限的惩戒机制等；又要有正向激励机制，比如将地方政府自主发债试点、地方税扩权、中央地方税分享比例及部分转移支付与其债务风险挂钩，以此增强其偿债激励。
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城镇化转型：融资创新与改革 [:1704060143]
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城镇化转型：融资创新与改革 规范地方政府性债务管理
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